30 A 63/2015 - 44

Správní řízení: plná moc zástupce

§  ×
AA  
Sdílení poznámky:
Obsah Typ obsahu
Předpisy ČR (2)
Správní řízení: plná moc zástupce
Aby se v konkrétním správním řízení mohlo jednat o zastoupení ve smyslu § 33 odst. 2 písm. c) správního řádu (tj. o zastoupení na základě tzv. prezidiální plné moci), je nutno naplnit zákonem stanovené vyšší formální požadavky kladené na plnou moc tohoto typu. Zmocnění tak musí být uděleno pro neurčitý počet řízení zahájených v určené době v budoucnu, nebo bez omezení, avšak vždy ve vztahu k určitému předmětu (k určité věci nebo činnosti konkrétní osoby), podpis na plné moci musí být úředně ověřen a plná moc musí být do zahájení řízení uložena u věcně příslušného správního orgánu (popř. udělena do protokolu). Nejsou-li uvedené podmínky naplněny, o plnou moc prezidiálního typu se nejedná.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 30. 6. 2016, čj. 30 A 63/2015-44)
Věc:
Společnost s ručením omezeným AgriStar – agrochemicals proti Ministerstvu zemědělství o uložení pokuty.
Dne 23. 10. 2013 zahájil Ústřední kontrolní a zkušební ústav zemědělský (správní orgán I. stupně) podle zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, u žalobkyně kontrolu. Oznámení o tom doručil žalobkyni a advokátu JUDr. Pavlu Brachovi. Dne 6. 10. 2014 vydal správní orgán I. stupně oznámení o zahájení správního řízení, které doručil dne 9. 10. 2014 pouze jmenovanému advokátovi.
Žalobkyně reagovala na oznámení o zahájení správního řízení vyjádřením ze dne 16. 10. 2014, ve kterém argumentovala, že oznámení o zahájení řízení bylo doručeno toliko JUDr. Pavlu Brachovi, kterého však žalobkyně zplnomocnila k zastupování ve správním řízení až dne 10. 10. 2014. Žalobkyni přitom nebylo oznámení o zahájení řízení doručeno vůbec. Žalobkyně se tudíž domnívala, že nedošlo k zahájení správního řízení, neboť k doručení oznámení došlo v rozporu s § 46 odst. 1 správního řádu.
Správní orgán I. stupně následně vydal rozhodnutí ze dne 16. 12. 2014, kterým žalobkyni uložil pokutu ve výši 50 000 Kč za správní delikt podle § 79g odst. 1 písm. n) zákona č. 326/2004 Sb., o rostlinolékařské péči, pro nedodržení čl. 28 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1107/2009 o uvádění přípravků na ochranu rostlin na trh a o zrušení směrnic Rady 79/117/EHS a 91/414/EHS, kterého se měla žalobkyně dopustit tím, že uvedla na trh nepovolený přípravek.
Žalobkyně se proti tomuto rozhodnutí bránila odvoláním, které žalovaný rozhodnutím ze dne 9. 4. 2015 zamítl a rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil. V odůvodnění ve shodě se závěry správního orgánu I. stupně uvedl, že z předloženého spisového materiálu vyplynulo, že dne 29. 10. 2013 byl při nahlížení do správního spisu sepsán za účasti jednatele žalobkyně protokol, v němž je zachyceno výslovné prohlášení tohoto jednatele, že „generální plná moc ze dne 10. 12. 2012 udělená JUDr. Pavlu Brachovi pro další komunikaci s úřadem nadále trvá“. Žalovaný dovodil, že plná moc pro tohoto advokáta ze dne 10. 12. 2012 splňuje náležitosti plné moci udělené dle § 33 odst. 2 písm. c) správního řádu, neboť už před začátkem samotného správního řízení byla tato úředně ověřená plná moc uložena u správního orgánu, jak je zřejmé z uvedeného protokolu. Žalovaný se neztotožnil ani s námitkou žalobkyně ohledně uplynutí prekluzivní lhůty k zahájení správního řízení. Žalovaný posoudil běh této lhůty v návaznosti na § 40 odst. 1 písm. b) správního řádu, dle kterého konec lhůty nastane toho dne, který se svým označením shoduje se dnem, v němž nastala skutečnost, která má za následek počátek plynutí běhu lhůty. Vzhledem k tomu, že o porušení zákona se správní orgán dozvěděl dne 9. 10. 2013, započala subjektivní
prekluzivní lhůta
k zahájení řízení běžet dne 9. 10. 2013. Poslední den této lhůty tedy nastal dne 9. 10. 2014, kdy také došlo k zahájení řízení o správním deliktu.
Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně žalobu u Krajského soudu v Brně.
Žalobkyně namítala, že správní orgán I. stupně vydal rozhodnutí ve správním řízení, které nebylo zahájeno správně. Žalobkyně přitom poukázala na znění § 46 odst. 1 správního řádu. Dle jejího názoru z uvedeného ustanovení jednoznačně vyplývá, že oznámení o zahájení správního řízení je nezbytné doručit účastníku řízení. V daném případě přitom správní orgán I. stupně vyňal z jiného správního spisu či z kontrolního spisu plnou moc ve prospěch advokáta JUDr. Pavla Bracha, z níž vyplývá zastoupení generální povahy, a fyzicky ji založil do správního spisu předmětného správního řízení. Od této chvíle pak žalovaný považoval za zřejmé, že žalobkyně je zastoupena na základě plné moci i pro účely předmětného správního řízení. S tímto postupem však žalobkyně nesouhlasila a uvedla, že její právní zástupce nikdy nebyl zmocněncem ve smyslu § 33 odst. 2 písm. c) správního řádu. Dle § 46 odst. 1 správního řádu je nezbytné oznámení o zahájení správního řízení doručit účastníku řízení, a nikoli zástupci, nemá-li správní orgán postaveno najisto, že jej advokát v tom kterém řízení zastupuje. To však nemá na počátku správního řízení nikdy, pokud účastník řízení není zastoupen dle § 33 odst. 2 písm. c) správního řádu; to se však v tomto případě nestalo. Dále žalobkyně uvedla, že pro dané řízení neustanovila ani opatrovníka pro doručování. Správní orgán I. stupně měl proto oznámení o zahájení správního řízení poslat k rukám samotné žalobkyně. To však neučinil, a tedy k doručení oznámení o zahájení správního řízení dle žalobkyně došlo až dnem 10. 10. 2014, kdy JUDr. Pavel Brach předal oznámení o zahájení řízení žalobci.
Dle žalobkyně pak správní orgány nikdy nezjišťovaly, zda byla předmětná plná moc u správního orgánu I. stupně uložena ve smyslu § 33 odst. 2 písm. c) správního řádu. V této souvislosti žalobkyně namítala, že její zástupce nikdy nebyl a nadále není žalobkyní zmocněn ve smyslu citovaného ustanovení, nikdy žalobkyni nezastupoval v rozsahu „neurčitého počtu řízení s určitým předmětem“ a takové zmocnění ani jeden z nich správnímu orgánu neoznamoval oficiální cestou s konkrétní žádostí o uložení takové plné moci. Na tomto závěru pak nic nemění ani skutečnost, že v daném případě byla vydána generální plná moc. Ta totiž neznamená nic jiného, než že ji lze použít ve vztahu k třetím osobám jen tehdy, stanoví-li tak konkrétní dohoda o plné moci. Proto fakt, že správní orgán I. stupně doslova vytáhl z jiného správního spisu plnou moc, nadto vedeného v rámci kontrolní činnosti, a nikoli činnosti správně rozhodovací, nemůže znamenat, že tato osoba je zástupcem účastníka v dalším správním řízení, není-li deklarován jasný projev vůle, dle kterého je zástupce účastníka řízení oprávněn přijímat veškerou korespondenci v tom kterém správním řízení, a to včetně oznámení jeho zahájení. Pokud tedy správní orgány dopředu ani nezjistily stanovisko zástupce žalobkyně k tomu, zda tvrzení žalobkyně učiněné dne 29. 10. 2013 do protokolu o nahlížení do spisu dopadalo i na předmětné správní řízení, nemohlo dojít k řádnému oznámení zahájení správního řízení, neboť toto nebylo ve smyslu § 46 odst. 1 správního řádu doručeno přímo k rukám žalobkyně, ale pouze jejímu advokátovi.
Žalobkyně rovněž připomněla, že v daném případě došlo k zániku její odpovědnosti za porušení zákona o rostlinolékařské péči, neboť nebylo zahájeno ve lhůtě dle § 79i odst. 4 zákona o rostlinolékařské péči.
Žalovaný ve svém vyjádření odkázal zejména na odůvodnění napadeného rozhodnutí a rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Žalovaný odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 5. 2007, čj. 2 As 74/2006-134, z něhož vyplývá, že „[p]ředložil-li účastník v některém z předcházejících správních řízení správnímu orgánu tzv. generální plnou moc udělenou zástupci, v dalším samostatném správním řízení na ni musí alespoň upozornit“, není však povinen ji znovu předkládat. Dle žalovaného přitom v projednávaném případě správní orgán I. stupně o generální plné moci, jejíž existenci a platnost potvrdila žalobkyně již před zahájením správního řízení, věděl, a proto od počátku doručoval písemnosti právnímu zástupci žalobkyně. Pokud žalobkyně chtěla zprostit zvoleného zástupce zastupování, musela by takový projev vůle správnímu orgánu dát jasně najevo, což vyplývá též z rozhodnutí Krajského soudu v Ostravě ze dne 26. 3. 2014, čj. 58 A 52/2011-40.
Žalobkyně v reakci na vyjádření žalovaného uvedla, že žalovaným citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 74/2006-134 na nyní projednávanou věc vůbec nedopadá. Navíc odkazem na toto rozhodnutí žalovaný popřel celé své odůvodnění napadeného rozhodnutí. Z tohoto rozhodnutí dle žalobkyně vyplynulo, že plnou moc založenou v jednom správním spisu nelze použít v jiném správním řízení, pokud na to žalobkyně výslovně správní orgán neupozorní. Správní orgán I. stupně se pokusil za každou cenu zahájit správní řízení, aniž by jakkoli zjišťoval, zda avizovaný zástupce skutečně zástupcem žalobkyně byl.
Proti tomu žalovaný namítl, že žalobkyně vůbec nezpochybnila, že zvolený právní zástupce jednal v jejím zájmu ani že by písemnosti doručované právnímu zástupci nedorazily do sféry její působnosti. Naopak se nechala týmž advokátem zastupovat i nadále, z čehož je zjevné, že tato námitka měla čistě formální povahu a nebyla spojena s žádnou reálnou újmou na procesních právech žalobkyně.
Krajský soud v Brně rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
VI.
Posouzení věci krajským soudem
(...) Na úvod krajský soud připomíná, že v projednávané věci není mezi účastníky řízení spor ohledně otázek týkajících se samotného spáchání správního deliktu, ale pozornost je věnována otázkám procesního charakteru, a to konkrétně účinnému zahájení správního řízení ze strany správního orgánu I. stupně a dále s tím související otázce zániku odpovědnosti žalobkyně v důsledku uplynutí jednoroční subjektivní prekluzivní lhůty pro zahájení řízení o správním deliktu. (...)
Dle § 46 odst. 1 správního řádu je řízení z moci úřední „zahájeno dnem, kdy správní orgán oznámil zahájení řízení účastníkovi uvedenému v § 27 odst. 1 doručením oznámení nebo ústním prohlášením, a není-li správnímu orgánu tento účastník znám, pak kterémukoliv jinému účastníkovi. Oznámení musí obsahovat označení správního orgánu, předmět řízení, jméno, příjmení, funkci nebo služební číslo a podpis oprávněné úřední osoby.“
Zastoupení na základě zmocnění (plné moci) správní řád upravuje v § 33. Podle odstavce 1 tohoto ustanovení platí, že účastník si v řízení může zvolit zmocněnce. „Zmocnění k zastoupení se prokazuje písemnou plnou mocí. Plnou moc lze udělit i ústně do protokolu. V téže věci může mít účastník současně pouze jednoho zmocněnce.“
Ustanovení § 33 odst. 2 správního řádu dále upravuje čtyři základní typy zmocnění z hlediska rozsahu, v jakém plná moc opravňuje zmocněnce, aby za zmocnitele ve správním řízení jednal. Zmocnění tak může být uděleno
„a) k určitému úkonu, skupině úkonů nebo pro určitou část řízení,
b) pro celé řízení,
c) pro neurčitý počet řízení s určitým předmětem, která budou zahájena v určené době nebo bez omezení v budoucnu; podpis na plné moci musí být v tomto případě vždy úředně ověřena a plná moc musí být do zahájení řízení uložena u věcně příslušného správního orgánu, popřípadě udělena do protokolu, nebo
d) v jiném rozsahu na základě zvláštního zákona“.
V duchu tradičního pojmosloví se tak pod písmenem a) skrývá prostá plná moc, pod písmenem b) procesní plná moc a pod písmenem c) tzv. plná moc prezidiální. Dle § 34 odst. 2 správního řádu pak platí, že „[s] výjimkou případů, kdy má zastoupený něco v řízení osobně vykonat, doručují se písemnosti pouze zástupci“.
Jak již bylo uvedeno výše, v posuzované věci žalovaný v napadeném rozhodnutí uzavřel, že plná moc ze dne 10. 12. 2012, založená ve správním spisu, je plnou mocí ve smyslu § 33 odst. 2 písm. c) správního řádu, neboť už před začátkem samotného správního řízení byla tato úředně ověřená plná moc uložena u správního orgánu, jak je zřejmé z protokolu ze dne 29. 10. 2013.
Z odůvodnění napadeného rozhodnutí ovšem není vůbec patrné, jaké důvody vedly žalovaného k vyslovení tohoto závěru, jakými úvahami byl v této souvislosti veden a o které konkrétní důkazy (mimo protokol ze dne 29. 10. 2013) žalovaný tyto své závěry opírá. Žalovaný tak bez jakýchkoli úvah a hodnocení, která by mohla být podrobena soudnímu přezkumu, přistoupil přímo k vyslovení závěru, že předmětná plná moc je plnou mocí ve smyslu § 33 odst. 2 písm. c) správního řádu. Zcela přitom pominul požadavky kladené citovaným ustanovením zákona na plnou moc tohoto typu, nezabýval se jejich naplněním, ale pouze konstatoval, že předmětná plná moc tyto požadavky splňuje. Z odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí tak vůbec nevyplývá, z čeho konkrétně a o jakou část správního spisu žalovaný opírá svá zjištění, že by žalobkyně u správního orgánu uložila plnou moc splňující požadavky stanovené § 33 odst. 2 písm. c) správního řádu, tj. že by z této plné moci bylo patrné, že byla advokátu JUDr. Pavlu Brachovi udělena pro neurčitý počet řízení s určitým předmětem a že podpis žalobkyně na této plné moci byl též úředně ověřen. V této části je proto nutno odůvodnění napadeného rozhodnutí považovat za zcela nedostatečné, až za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Poukazuje-li pak žalovaný v této souvislosti na obsah protokolu ze dne 29. 10. 2013, pak je nutno konstatovat, že ani z vyjádření jednatele žalobkyně citovaného výše není možno jakkoli dovodit, že by se v případě plné moci ze dne 10. 12. 2012 mělo jednat o zastoupení na základě § 33 odst. 2 písm. c) správního řádu. Jmenovaný do protokolu v průběhu kontroly (s ohledem na skutečnost, že se sám dostavil k nahlížení do spisu) toliko správnímu orgánu potvrdil, že zastoupení JUDr. Pavlem Brachem a plná moc nadále trvá pro další komunikaci s úřadem. Nelze tedy ani dovodit, že by snad plná moc prezidiálního typu měla být tímto prohlášením udělena žalobkyní do protokolu.
Případné pak nejsou v této souvislosti ani poukazy žalovaného na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 74/2006-134, obsažené ve vyjádření k podané žalobě, neboť jak žalobkyně správně poukázala ve své replice, toto rozhodnutí a závěry v něm obsažené vůbec nedopadají na daný případ a řeší odlišné skutkové okolnosti. Konkrétně použití tzv. generální plné moci předložené v jednom správním řízení v dalším samostatném správním řízení, a to pouze při splnění podmínky, že na ni účastník řízení správní orgán upozorní. O takový případ se ovšem v posuzované věci vůbec nejednalo.
Nad rámec výše uvedeného pak krajský soud (i s ohledem na obsah v žalobě uplatněných námitek) pokládá na nutné vyjádřit se k charakteru plné moci ze dne 10. 12. 2012. Krajský soud v této souvislosti opětovně připomíná požadavky kladené správním řádem na plnou moc ve smyslu § 33 odst. 2 písm. c) tohoto zákona. Prezidiální plná moc má pro správní proces explicitní úpravu a její použití je uvedeným ustanovením výrazně omezeno. Pro plnou moc ve smyslu § 33 odst. 2 písm. c) stanoví správní řád vyšší formální požadavky. Takové zmocnění může být uděleno pro neurčitý počet řízení, která se však vždy musí vztahovat k určitému předmětu řízení, to znamená k určité věci nebo činnosti konkrétní osoby. Tato skutečnost přitom musí být z obsahu plné moci jasně patrná. Podpis na prezidiální plné moci pak musí být úředně ověřen a plná moc musí být uložena u věcně a místně příslušného správního orgánu do zahájení správního řízení. Žádnému z těchto zákonných požadavků však plná moc ze dne 10. 12. 2012 nevyhovuje, neboť nemá ani přesně definovaný předmět řízení, ani formální náležitosti správním řádem předpokládané, ani nebyla zákonem předpokládaným způsobem uložena u věcně a místně příslušného správního orgánu, resp. z obsahu správního spisu není patrné, že by žalobkyně či jím zplnomocněný zástupce projevili jakoukoli vůli předmětnou plnou moc takto u správního orgánu uložit. Předmětná plná moc je svým obsahem obecnou generální plnou mocí, která vyjadřuje vůli žalobkyně (shodně jako např. v řízení soudním) nechat se zastupovat v plné moci uvedeným zplnomocněným zástupcem. Krajský soud se tedy ztotožnil s uplatněnými žalobními námitkami, dle kterých žalovaný postupoval chybně, pokud plnou moc v nyní souzené věci posoudil jako plnou moc ve smyslu § 33 odst. 2 písm. c) správního řádu, ačkoliv k tomu vůbec nebyly splněny zákonné podmínky a aniž by těmto závěrům skýtal oporu obsah předloženého správního spisu. (...)