I. ÚS 600/99

Právo na soudní a jinou právní ochranu

§  ×
AA  
Sdílení poznámky:
Obsah Typ obsahu
Předpisy ČR (11)
USPrnSO
Právo na soudní a jinou právní ochranu
I. ÚS 600/99
> Institut účastníka správního řízení vymezuje ustanovení § 14 správního řádu. Bez zřejmých výkladových problémů lze odlišit charakteristiku účastníka uvedenou v odst. 2, v němž zákonodárce odkazuje na speciální právní úpravu ("komu zvláštní právní předpis takové postavení přiznává") od možnosti dovodit pojem účastníka z odst. 1 citovaného ustanovení. Avšak také v případě první skupiny (fyzických nebo právnických) osob - které jsou podle odst. 1 citovaného ustanovení v důsledku jejich hmotněprávního vztahu k věci, jež je předmětem řízení, účastníky správního řízení ("účastníkem řízení je ten, o jehož právech, právem chránených zájmech nebo povinnostech má být v řízení jednáno") - obvykle nevznikají pochybnosti. K tomu, aby měl určitý subjekt postavení účastníka řízení, postačí pouhý (hmotněprávní) předpoklad existence jeho práv, právem chráněných zájmů nebo povinností, o kterém bude teprve jednáno ("jehož práva, právem chráněné zájmy nebo povinnosti mohou být rozhodnutím přímo dotčeny") nebo dokonce tvrzení, "že může být rozhodnutím ve svých ... přímo dotčen, a to do doby než se prokáže opak". V posléze uvedeném případě tedy správní řád přiznává postavení účastníka řízení určitému subjektu do té doby, než se v průběhu řízení prokáže opak. Odborná literatura k tomuto případu, tj. k třetí definici účastníka, dodává, že "opak tvrzení takové osoby, tj. skutečnost, že tato osoba nemůže být rozhodnutím přímo dotčena ve svých právních poměrech, by musel být podložen silou procesního rozhodnutí správního orgánu (důkazní břemeno nese správní orgán)" a uvádí, že "vychází evidentně z procesního pojetí účastníka". Otázku, které subjekty splňují podmínky pro přiznání postavení účastníka řízení (a případně tak upřesňovat jejich okruh), je tedy správní orgán povinen zkoumat v průběhu celého řízení. <
Ústavní soud
rozhodl dnešního dne v senátě, o ústavní stížnosti M. M., K. V., J B-ové, B. S-ové, J. Š-ové, P. Š., JUDr. R. V., JUDr. B. V-ové, Ing. L. L-ové, a O. L., proti usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 28. 9. 1999, sp. zn. 44 Ca 6/99, takto:
Usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 28. 9. 1999, sp. zn. 44 Ca 6/99, se zrušuje.
Odůvodnění
Pozemkový úřad v Kladně, referát Okresního úřadu (dále jen "pozemkový úřad"), rozhodnutím ze dne 20. 10. 1992, č.j. 1075/645/1991 Poz/Či, vydaným "v souladu se zákonem č. 71/1967 Sb., o správním řízení" k podání L. B., V. P. a M. P., zastoupených na základě plné moci L. B., oprávněných osob dle § 4 odst. 2 písm. c) zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění zákona č. 93/1992 Sb. (dále jen "oprávněné osoby") a podle ustanovení § 9 odst. 2 citovaného zákona, schválil dohodu o vydání nemovitostí, uzavřenou dne 8. 9. 1992 mezi oprávněnými osobami na jedné straně a Státním statkem Kladno, zastoupeným ředitelem F. J. na straně druhé. Schválená dohoda je nedílnou součástí rozhodnutí. Podle tohoto rozhodnutí Středisko geodézie pro okres Kladno zapíše vlastnické právo k nemovitostem uvedeným ve schválené dohodě pro L. B. ke dvěma ideálním čtvrtinám nemovitostí, pro V. P. a pro M. P., a to každému k jedné ideální čtvrtině nemovitostí.
Své rozhodnutí pozemkový úřad odůvodnil tím, že M. a M. B-ovi byli spoluvlastníky nemovitostí, které přešly na československý stát způsobem uvedeným v § 6 odst. 1 písm. h) zákona č. zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 229/1991 Sb."). Oprávněné osoby jako syn a vnukové původních vlastníků uplatnili žádost o vydání nemovitostí. Jelikož prokázali nárok na její vydání, byla předložená dohoda schválena.
Proti tomuto rozhodnutí pozemkového úřadu podali navrhovatelé (stěžovatelé) M. M., K. V., J. B., B. S-ová, J. Š-ová, P. Š., JUDr. R. V., JUDr. B. V-ová, Ing. L. L-ová, (dále jen "stěžovatelé") opravný prostředek ke Krajskému soudu v Praze, který usnesením ze dne 28. 9. 1999, sp. zn. 44 Ca 6/99, rozhodl, že: 1. návrh, aby odpůrci (tj. pozemkovému úřadu) byla uložena povinnost doručit stěžovatelům rozhodnutí pozemkového úřadu ze dne 20. 10. 1992, č.j. 1075/645/1991 Poz/Či, se zamítá, 2. opravný prostředek se odmítá a 3. žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
V odůvodnění svého rozhodnutí krajský soud vycházel především z toho, že opravný prostředek podaly osoby, které k jeho podání nejsou oprávněny. V prvé řadě poukázal na ustanovení § 14 odst. 1 a 2 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (dále jen "správní řád"), které vymezuje (obecný) institut účastníka správního řízení a dále odkázal na skutečnost, že teprve podle novelizovaného ustanovení § 9 odst. 8 zákona č. 229/1991 Sb., které bylo provedeno zákonem č. 183/1993 Sb. (jež nabyl účinnosti 1. 7. 1993), došlo k vymezení institutu účastníků řízení podle zákona č. 229/1991 Sb., jimiž jsou oprávněná osoba, jež uplatnila nárok na vydání nemovitosti u pozemkového úřadu, povinná osoba a pozemkový fond. Do doby nabytí účinnosti zákona č. 182/1993 Sb. tedy zákon č. 229/1991 Sb. neobsahoval ustanovení o tom, kdo je účastníkem řízení.
Krajský soud v Praze k tomu dodal, že na určení okruhu účastníků řízení o (oprávněnými osobami) uplatněném nároku u pozemkového úřadu (dne 25. 11. 1991), o němž bylo rozhodnuto dne 20. 10. 1992, se tedy vztahovalo ustanovení § 14 správního řádu. Pokud jde v souzené věci o okruh účastníků, pozemkový úřad postupoval správně, "když vlastníkům chat na pozemcích, které byly předmětem řízení, postavení účastníků řízení nepřiznal", neboť osoba, která se domáhá postavení účastníka řízení v řízení o vydání nemovitosti podle zákona č. 229/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, "musí být dotčena ve svých vlastnických právech k předmětnému pozemku (event. právech vyplývajících z věcného břemene), musí se jednat o právo věcné. Za účastníka řízení nelze podle § 14 odst. 1 správního řádu považovat osobu, která má k pozemkům právo jiné, právo vyplývající ze závazkového vztahu (např. nájem), neboť právo těchto osob není rozhodnutím o vlastnictví nemovitosti (o zřízení věcného břemene) přímo dotčeno - v okamžiku rozhodnutí dále trvá. Ze zákonné formulace 'přímo dotčeny'a 'přímo dotčen' vyplývá, že se musí jednat o taková práva nebo chráněné zájmy, které mohou okamžikem vydání rozhodnutí doznat nějakých změn. Nemůže se tedy jednat o práva a právem chráněné zájmy, k jejichž eventuální změně může dojít následně, až po změně, kterou způsobí vydané správní rozhodnutí". Krajský soud v Praze proto uzavřel, že v důsledku toho, že stěžovatelům k předmětným pozemkům nesvědčí věcné právo, byl opravný prostředek podán neoprávněnými osobami a proto jej podle § 250p o.s.ř. odmítl. Ze stejného důvodu zamítl také návrh stěžovatelů, aby odpůrci uložil doručit jim jako účastníkům řízení napadené rozhodnutí o schválení dohody (o vydání nemovitosti).
Citované rozhodnutí Krajského soudu v Praze napadli stěžovatelé ústavní stížností.
V prvé řadě poukázali na to, že se považují za účastníky správního řízení, ve kterém byla rozhodnutím pozemkového úřadu ze dne 20. 10. 1992, č.j. 1075/645/1991 Poz/Či, schválena dohoda o vydání nemovitosti uzavřená dne 8. 9. 1992 mezi oprávněnými osobami a Státním statkem Kladno. Z tohoto důvodu se obrátili na pozemkový úřad se žádostí o doručení citovaného rozhodnutí, což však bylo dopisem pozemkového úřadu ze dne 7. 10. 1998 odmítnuto. Stěžovatelé se proto domnívají, že uvedené rozhodnutí nemohlo nabýt právní moci. S ohledem na tuto skutečnost a se zřetelem k tomu, že nemělo dojít k vydání nemovitostí z důvodů existence chatové osady "Pochodnice", stavby kabelové elektrické přípojky nacházející se na vydávaných pozemcích a navíc jediného přístupu k této chatové osadě, podali stěžovatelé proti citovanému rozhodnutí podle ustanovení § 9 odst. 6 zákona č. 229/1991 Sb. opravný prostředek, kterým navrhli zrušit rozhodnutí pozemkového úřadu a vrátit věc k dalšímu řízení; současně navrhli uložit pozemkovému úřadu povinnost doručit jim napadené rozhodnutí. Krajský soud v Praze výše uvedeným usnesením jejich návrhu - s odůvodněním, že nejsou účastníky řízení o vydání věci - nevyhověl.
Stěžovatelé nesprávnost napadeného usnesení Krajského soudu v Praze spatřují především v tom, že jim bylo odejmuto postavení účastníků řízení, které jim zaručuje možnost hájit jejich práva před soudem a jinými orgány. Nemohou proto uplatnit námitky k případnému nezákonnému vydání pozemků. Stěžovatelé nesouhlasí se zužujícím výkladem institutu účastenství podle (obecného) ustanovení § 14 správního řádu, tak jak je v souzené věci provedl krajský soud. Tento výklad (omezující účastenství pouze na subjekt, u něhož mohou být v příslušném správním řízení ve vztahu k pozemku dotčena jeho práva vlastnická nebo jiná práva věcná, nikoliv však osoby s jinými právy) však podle názoru stěžovatelů nelze z ustanovení § 14 správního řádu dovodit. Podle jejich mínění účastníkem správního řízení mohou být všechny subjekty, jejichž "práva a právem chráněné zájmy nebo povinnosti mohou být rozhodnutím přímo dotčeny", respektive ten, kdo tvrdí, že může být takovým rozhodnutím na svých právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech přímo dotčen, a to do doby než se prokáže opak. Stěžovatelé se proto domnívají, že se vůbec nemusí jednat "o uvedená práva", neboť ve správním řízení se neřeší pouze práva vlastnická nebo věcná. Stěžovatelé dále vyjádřili přesvědčení, že se citované správní rozhodnutí dotklo jejich právního postavení "přímo" jeho vydáním, přičemž současně (a navíc) poukázali na to, že z citovaného ustanovení § 14 správního řádu jednoznačně nevyplývá, že práva (poznámka: vlastnická nebo věcná) musí doznat změn okamžikem vydání správního rozhodnutí.
Stěžovatelé se domnívají, že v rámci správního řízení mělo být zkoumáno, zda na základě vydání pozemků nedojde k ohrožení jiných vlastnických a obdobných práv. To se však nestalo a v důsledku vydání zastavěných pozemků, na nichž se nachází chatová osada, dochází podle názoru stěžovatelů k tomu, že jsou ve výkonu svých vlastnických i užívacích práv omezováni oprávněnými osobami, které "zneužívají svá vlastnická práva na ujmu navrhovatelů", např. zabraňují jim v přístupu k chatám a pozemkům a podobně. Stěžovatelé poukazují na to, že smyslem ustanovení vylučujícího vydání nemovitostí podle ustanovení § 11 zákona č. 229/1991 Sb. "mělo být zamezení následným komplikacím, které by mohly vzniknout v určitých případech. Není však možné, aby osoby, které jsou vydáním nemovitostí přímo dotčeny, nemohly svá práva v příslušném správním rozhodnutí uplatnit. Tak by prý byl umožněn vznik situace, kdy by mohla být vydávána nezákonná rozhodnutí, která by mohla být nenapadnutelná, neboť by jedinému účastníkovi řízení mohla vyhovovat a nikdo by rozhodnutí správního orgánu nemohl napadnout".
Stěžovatelé uvedli, že jejich postavení účastníků řízení o schválení dohody o vydání věci podle zákona č. 229/1991 Sb. v době vydání citovaného správního rozhodnutí vyplývá také z nálezu Ústavního soudu, sp. zn. II. ÚS 203/94, i když se v souzené věci "jedná o jiný právní postup než bylo řešeno v rámci uvedeného nálezu Ústavního soudu ČR".
Podle mínění stěžovatelů byl v souzené věci porušen jeden ze základních principů řádného procesu, a to ochrana práv a právem chráněných zájmů občanů jako účastníků soudního a správního řízení. Proto nejsou právní závěry krajského soudu v souladu s ustanovením § 14 správního řádu, s ustanovením § 94 odst. 1 o.s.ř., s čl. 4, čl. 90 a čl. 95 odst. 1 Ústavy ČR a dále s čl. 4, odst. 4, čl. 11 odst. 3 a čl. 36 odst. 1 a 2 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listiny"). Podle názoru stěžovatelů byla rovněž porušena zásada veřejnosti, neboť svá stanoviska nemohli uplatnit přímo před soudem. Protože postupem Krajského soudu v Praze došlo k zásahu do práv stěžovatelů zaručených v uvedených ustanoveních Ústavy ČR a Listiny, stěžovatelé navrhují, aby Ústavní soud rozhodl nálezem tak, že se ústavní stížnosti vyhovuje a že se usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 28. 9. 1999, sp. zn. 44 Ca 6/99, se zrušuje.
Stěžovatelé prohlásili, že souhlasí s upuštěním od ústního jednání v řízení před Ústavním soudem.
Ústavní soud shledal, že včas podaná ústavní stížnost splňuje všechny zákonné náležitost a předpoklady a že proto nic nebrání projednání a rozhodnutí ve věci samé.
K ústavní stížnosti se vyjádřili účastník řízení - Krajský soud v Praze a vedlejší účastníci řízení - L. B., V. P. a M. P.
Okresní úřad Kladno - pozemkový úřad, Pozemkový fond ČR a Státní statek Křivoklát v likvidaci se postavení vedlejšího účastníka řízení před Ústavním soudem vzdaly.
Krajský soud v Praze ve svém vyjádření k ústavní stížnosti odkázal na odůvodnění svého napadeného usnesení a sdělil, že na ústním jednání před Ústavním soudem netrvá.
Vedlejší účastníci řízení L. B., V. P. a M. P. (poznámka: oprávněné osoby) zejména uvedli, že rozhodnutí pozemkového úřadu ze dne 20. 10. 1992, č.j. 1075/645/1991 Poz/Či, bylo vydáno v souladu se zákonem č. 229/1991 Sb. V souzené věci prý nelze aplikovat ustanovení § 11 odst. 1 písm. d) citovaného zákona, neboť chaty, které jsou umístěny na pozemcích ve spoluvlastnictví vedlejších účastníků, netvoří chatovou osadu, jelikož nesplňují požadavky vyhlášky č. 83/1976 Sb.
Vedlejší účastníci dále poukázali na to, že po vydání pozemků měli zájem se s vlastníky chat na dalším užívání pozemků dohodnout (a odkázali na nájemní smlouvu ze dne 11. 4. 1993 a dále z roku 1994, včetně dodatku z 5. 1. 1966), což stěžovatelé chat zpočátku plně respektovali. Dále uvedli, že měli vždy zájem na řádném soužití, avšak ze strany stěžovatelů dochází k porušování ujednání z nájemní smlouvy uzavřené v roce 1994 (např. kácením stromů, rozjížděním louky aj.).
Vedlejší účastníci proto navrhli, aby Ústavní soud svým nálezem ústavní stížnost zamítl. Vedlejší účastníci konečně sdělili, že souhlasí s upuštěním od ústního jednání před Ústavním soudem.
Ústavní stížnost je důvodná.
Stěžovatelé v ústavní stížnosti v podstatě uvedli, že napadeným usnesením Krajského soudu v Praze došlo v prvé řadě k zásahu do jejich ústavně zaručeného práva na soudní ochranu zakotveného v čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny. Podle odstavce prvého tohoto článku se každý může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. Podle odstavce druhého, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejného správy, se může obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí.
Ze soudního spisu vyplývá, že postupem obecného soudu jako orgánu aplikujícího právo - při posuzování problému aktivní legitimace osob (stěžovatelů) podat opravný prostředek proti rozhodnutí pozemkového úřadu - nedošlo k zajištění spravedlivé ochrany jejich práv a oprávněných zájmů jako účastníků řízení (srov. též § 1 o.s.ř.). Ústavní soud sice již vícekráte vyslovil, že zpravidla není oprávněn zasahovat do jurisdikční činnosti obecných soudů, že není vrcholem jejich soustavy (čl. 81 a čl. 90 Ústavy ČR) a již proto nemůže na sebe atrahovat právo přezkumného dohledu nad jejich činností, to ovšem jen potud, pokud tyto soudy ve své činnosti postupují ve shodě s obsahem hlavy páté Listiny (čl. 83 Ústavy ČR; podrobněji srov. III. ÚS 23/93 In: Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 1. C.H.Beck 1994, str. 41 a násl.). Ústavní soud však ve své judikatuře připouští, že
interpretace
právních předpisů obecnými soudy, která se opticky jeví jako
interpretace
na první pohled zákonná, může být v některých případech natolik extrémní, že vybočí z mezí ústavnosti. Tak tomu bude zejména tehdy, jestliže bude výklad předpisu natolik extenzivní, že zasáhne do některého ústavně garantovaného základního práva a tím poruší čl. 4 odst. 4 Listiny, který ukládá orgánům aplikujícím právo šetřit podstatu a smysl základních práv [srov. IV. ÚS 188/94 (I. ÚS 12/95) In: Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 3. C.H.Beck 1995, str. 284].
V návaznosti na námitku stěžovatelů, týkající se jejich účastenství v daném správním řízení, Ústavní soud uvádí, že institut účastníka správního řízení vymezuje ustanovení § 14 správního řádu. Bez zřejmých výkladových problémů lze odlišit charakteristiku účastníka uvedenou v odst. 2, v němž zákonodárce odkazuje na speciální právní úpravu ("komu zvláštní právní předpis takové postavení přiznává") od možnosti dovodit pojem účastníka z odst. 1 citovaného ustanovení. Avšak také v případě první skupiny (fyzických nebo právnických) osob - které jsou podle odst. 1 citovaného ustanovení v důsledku jejich hmotněprávního vztahu k věci, jež je předmětem řízení, účastníky správního řízení ("účastníkem řízení je ten, o jehož právech, právem chránených zájmech nebo povinnostech má být v řízení jednáno") - obvykle nevznikají pochybnosti. K tomu, aby měl určitý subjekt postavení účastníka řízení, postačí pouhý (hmotněprávní) předpoklad existence jeho práv, právem chráněných zájmů nebo povinností, o kterém bude teprve jednáno ("jehož práva, právem chráněné zájmy nebo povinnosti mohou být rozhodnutím přímo dotčeny") nebo dokonce tvrzení, "že může být rozhodnutím ve svých ... přímo dotčen, a to do doby než se prokáže opak". V posléze uvedeném případě tedy správní řád přiznává postavení účastníka řízení určitému subjektu do té doby, než se v průběhu řízení prokáže opak. Odborná literatura k tomuto případu, tj. k třetí definici účastníka, dodává, že "opak tvrzení takové osoby, tj. skutečnost, že tato osoba nemůže být rozhodnutím přímo dotčena ve svých právních poměrech, by musel být podložen silou procesního rozhodnutí správního orgánu (důkazní břemeno nese správní orgán)" a uvádí, že "vychází evidentně z procesního pojetí účastníka" [srov. In:Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 4. vydání. Praha: C.H.Beck, 2001, str. 224, 227]. Otázku, které subjekty splňují podmínky pro přiznání postavení účastníka řízení (a případně tak upřesňovat jejich okruh), je tedy správní orgán povinen zkoumat v průběhu celého řízení (srov. také Matrasová, E. - Příhoda, P. - Šlauf, V. - Šmíd, L.: Správní řád. Komentář. Linde Praha, a.s., 1998, str. 33 -34).
Ústavní soud se proto v souzené věci domnívá, že se pozemkový úřad měl - v rámci správního řízení, jehož výsledkem bylo vydání rozhodnutí ze dne 20. 10. 1992, č.j. 1075/645/1991 Poz/Či, (tj. ještě před přijetím zákona č. 183/1993 Sb., jenž novelizací ustanovení § 9 odst. 8 zákona č. 229/1991 Sb. vymezil účastníky řízení o schválení dohody o vydání nemovitosti), kterým schválil dohodu o vydání nemovitostí, uzavřenou dne 8. 9. 1992 mezi oprávněnými osobami a Státním statkem Kladno - zkoumat, zda stěžovatelé případně nesplňují podmínky pro přiznání postavení účastníka řízení. Za tohoto stavu Ústavní soud usuzuje, že argumentace Krajského soudu v Praze - k němuž stěžovatelé podali opravný prostředek s návrhem na zrušení rozhodnutí pozemkového úřadu ze dne 20. 10. 1992, č.j. 1075/645/1991 Poz/Či - uvedená v odůvodnění jeho (napadeného) usnesení ze dne 28. 9. 1999, sp. zn. 44 Ca 6/99, není v souladu s výše uvedenou interpretací účastníka správního řízení podle ustanovení § 14 odst. 1 správního řádu. Postavení účastníka řízení se v souzené věci proto neodvozuje pouze od vlastnických, případně věcných práv k předmětnému pozemku nebo od situace, že k eventuální změně práv, právem chráněných zájmů nebo povinností by muselo dojít dříve než dojde ke změně způsobené vydaným správním rozhodnutím.
Proto Ústavní soud dospívá k závěru, že napadeným usnesením Krajského soudu v Praze ze dne 28. 9. 1999, sp. zn. 44 Ca 6/99, bylo právo stěžovatelů na spravedlivý proces, vyplývající především z čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny, porušeno.
Proto Ústavní soud ústavní stížnosti zcela vyhověl a usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 28. 9. 1999, sp. zn. 44 Ca 6/99, zrušil.
Za tohoto stavu se Ústavní soud již nezabýval dalšími stěžovateli tvrzenými porušeními ústavně zaručených základních práv nebo svobod.
Poučení:
Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 30. října 2001