7 A 56/2002 - 54

Žalobní legitimace ve správním soudnictví a atomový zákon

§  ×
AA  
Sdílení poznámky:
Obsah Typ obsahu
Předpisy ČR (5)
Judikatura (2)
Řízení před soudem: žalobní legitimace podle § 65 odst. 2 s. ř. s.
Atomový zákon: omezení okruhu účastníků ve správním řízení
k § 14 odst. 1 zákona č. 18/1997 Sb., o mírovém využívání jaderné energie a ionizujícího záření (atomový zákon) a o změně a doplnění některých zákonů
I. Podle § 65 odst. 2 s. ř. s. je oprávněn podat žalobu i ten, s nímž správní orgán nejednal jako s účastníkem, ačkoli podle zákona účastníkem v daném správním řízení byl, a měl tak práva a povinnosti účastníka správního řízení, pokud tvrdí, že postupem správního orgánu byl zkrácen na právech, která mu příslušejí, takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí. Skutečnost, zda někdo byl účastníkem správního řízení, je třeba posuzovat materiálně, a nikoli podle toho, s kým ve skutečnosti správní orgán jednal.
II. Pokud § 14 odst. 1 zákona č. 18/1997 Sb., o mírovém využívání jaderné energie a ionizujícího záření (atomový zákon) a o změně a doplnění některých zákonů, výslovně a jednoznačně omezuje okruh účastníků řízení o vydání povolení na žadatele o povolení, je jediným účastníkem řízení tento žadatel. Toto omezení účastenství, které ve spojení s § 65 s. ř. s. zamezuje možnosti třetích osob domáhat se soudní kontroly takového rozhodnutí, není v rozporu s čl. 36 Listiny základních práv a svobod.
(Podle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 12. 2003, čj. 7 A 56/2002-54)
Prejudikatura:
ad II.: shodně Soudní
judikatura
ve věcech správních č. 824/2001, č. 1006/2002-II.
Věc:
Občanské sdružení J. v Č. proti Státnímu úřadu pro jadernou bezpečnost, za účasti akciové společnosti Č. v P. o povolení etapy „aktivní vyzkoušení – fyzikální spouštění 2. bloku JE Temelín“ podle § 9 odst. 1 písm. c) atomového zákona.
Žalobce (občanské sdružení) se žalobou u Vrchního soudu v Praze domáhal doručení a zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 3. 2002, jímž žalovaný jako správní úřad příslušný podle § 3 odst. 2 atomového zákona povolil podle § 9 odst. 1 písm. c) téhož zákona žadateli, akciové společnosti Č., etapu aktivního vyzkoušení – fyzikálního spouštění 2. bloku jaderné elektrárny.
Nejvyšší správní soud, který věc neskončenou u vrchního soudu do 31. 12. 2002 převzal k dokončení řízení, žalobu odmítl.
Z odůvodnění:
Žalobce namítá, že mu bylo upřeno právo být účastníkem provedeného řízení, ač prokazatelně již v polovině 90. let splnil veškeré požadavky předepsané ustanovením § 70 zákona ČNR č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, a měl tak být účastníkem i tohoto řízení, protože již dopisem ze dne 23. 9. 1996 řádně požádal Státní úřad pro jadernou bezpečnost (dále jen „Úřad“) o informování o zahajovaných řízeních; o zahájení předmětného řízení jej však Úřad neinformoval. O provedení správního řízení a vydání napadeného rozhodnutí se žalobce dozvěděl z hromadných sdělovacích prostředků.
Dne 6. 3. 2002 proto požádal žalovaného o doručení napadeného rozhodnutí s poukazem na splnění podmínek § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny. Žalovaný odpověděl, že v uvedeném správním řízení je podle § 14 odst. 1 atomového zákona jediným účastníkem žadatel, a § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny se tak nepoužije. Proto není možné žalobce považovat za účastníka řízení a napadené rozhodnutí mu doručit. S tímto závěrem žalobce nesouhlasí a argumentuje tím, že je nesporné, že napadené rozhodnutí umožňuje využívat jadernou energii a realizovat činnost vedoucí k ozáření, jejímž důsledkem je existence rizika pro zájmy chráněné zákonem o ochraně přírody a krajiny. Zájmy žalobce tak mohou být napadeným rozhodnutím dotčeny. Žalobce má za to, že formulace § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny nepochybně určuje, že toto ustanovení je zvláštní ve vztahu k ustanovením určujícím okruh účastníků řízení v případech jednotlivých správních řízení, tedy i v řízení podle atomového zákona. Opačný výklad by podle žalobce byl v rozporu s čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně základních lidských práv a čl. 36 Listiny základních práv a svobod. Žalobce rovněž poukazuje na rozhodnutí Vrchního soudu v Praze v řízení vedeném pod sp. zn. 3 A 4/98, kterým vrchní soud nepřímo judikoval přednost žalobcova výkladu, když obdobně odůvodněnou žalobu totožného žalobce přijal, meritorně ji projednal a vyhověl jí.*) V případě, že by soud nepřijal žalobcem navrhovanou argumentaci, žalobce navrhuje, aby soud řízení přerušil a podal Ústavnímu soudu návrh na zrušení § 14 odst. 1 atomového zákona pro jeho rozpor s ústavním pořádkem.
K výzvě soudu žalobce doplnil žalobu v tom smyslu, že si je vědom toho, že za účinnosti soudního řádu správního již není možné dovozovat aktivní legitimaci k podání žaloby z ustanovení o právu opomenutého účastníka správního řízení, jak to umožňoval § 250b odst. 2 o. s. ř., neboť soudní řád správní neobsahuje obdobně konkretizované ustanovení zakládající žalobní legitimaci opomenutého účastníka. Podle žalobce však jeho legitimace vyplývá z § 65 odst. 2 s. ř. s., které stanoví, že žalobu proti rozhodnutí správního orgánu může podat i účastník řízení před správním orgánem, který není k žalobě oprávněn podle odstavce 1, tvrdí-li, že postupem správního orgánu byl zkrácen na právech, která mu příslušejí, takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí. Pojem „účastník řízení před správním orgánem“ je třeba dle názoru žalobce vykládat
de iure
, tedy zda se daná osoba stala účastníkem řízení dle právních předpisů, a nikoli
de facto
, tedy jestli s ní správní orgán jako s účastníkem jednal. V dané věci se žalobce stal účastníkem na základě § 70 odst. 2 a 3 zákona o ochraně přírody a krajiny a na věc nemá vliv skutečnost, že s ním správní orgán jako s účastníkem nejednal.
Proto je žalobce účastníkem řízení, který tvrdí, že faktickým postupem správního orgánu byl zkrácen na svém právu účastnit se řízení takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí. Dále žalobce obsáhle argumentuje obdobně jako v žalobě, tedy že na dané správní řízení, vedené podle atomového zákona, je třeba aplikovat i § 70 odst. 2 a 3 zákona o ochraně přírody a krajiny, a to z důvodu, že z doslovného i teleologického výkladu zmíněného ustanovení vyplývá, že jde o ustanovení, které je zvláštní vůči všem jiným ustanovením určujícím okruh účastníků v jednotlivých správních řízeních, pokud při nich mohou být dotčeny zájmy chráněné zákonem o ochraně přírody a krajiny.
Žalovaný proti tomu ve vyjádření uvedl, že podle § 47 odst. 1 atomového zákona se v řízení podle tohoto zákona postupuje podle obecných právních předpisů, pokud atomový zákon nestanoví jinak. Ustanovení § 14 odst. 1 tohoto zákona však stanoví speciální úpravu ve vztahu k vymezení účastníků správního řízení. Pro určení okruhu účastníků je tedy vyloučeno použití správního řádu včetně ustanovení § 14 odst. 2, který odkazuje na zvláštní právní předpisy (mimo jiné i na zákon o ochraně přírody a krajiny, podle jehož § 70 by měl žalobce právo být účastníkem ve správním řízení). Dle názoru žalovaného je tedy účastenství žalobce v daném řízení vyloučeno. Rozhodnutí Vrchního soudu v Praze sp. zn. 3 A 4/1998, na které žalobce poukazuje, neuznalo podle žalovaného ani nepřímo žalobcovo účastenství v řízení podle atomového zákona. V uvedené věci sice vrchní soud vyhověl žalobcovu návrhu a předmětné rozhodnutí zrušil, avšak pro procesní pochybení ve správním řízení; otázkou účastenství žalobce v řízení podle atomového zákona se soud v uvedeném rozhodnutí vůbec nezabýval.
O žalobě soud uvážil:
Žalobce podal žalobu podle občanského soudního řádu, ve znění účinném k 31. 12. 2002, jehož § 250b odst. 2 legitimoval k podání žaloby toho, kdo tvrdil, že mu rozhodnutí správního orgánu nebylo doručeno, ač s ním jako s účastníkem řízení mělo být jednáno. Za účinnosti soudního řádu správního již nelze žalobcovu žalobní legitimaci odvozovat z ustanovení o právu opomenutého účastníka řízení, jak správně uvádí žalobce, neboť soudní řád správní obdobné ustanovení neobsahuje. Žalobní legitimace je nyní upravena v § 65 s. ř. s. Podle odst. 1 tohoto ustanovení se může ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti (dále jen „rozhodnutí“), žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak. Podle odst. 2 uvedeného ustanovení může podat žalobu proti rozhodnutí správního orgánu i účastník řízení před správním orgánem, který není k žalobě oprávněn podle odstavce 1, tvrdí-li, že postupem správního orgánu byl zkrácen na právech, která mu příslušejí, takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí. Podmínkou žalobní legitimace podle odst. 1 je tak mimo jiné skutečnost, že žalobce byl zkrácen na svých právech. Nepostačí tedy, tvrdí-li žalobce, že byl zkrácen na svých zájmech – musí jít o subjektivní oprávnění opírající se o právní předpis. Podle odst. 2 zmíněného ustanovení je k žalobě legitimován i ten účastník řízení před správním orgánem, který byl dotčen na svých právem chráněných zájmech. Skutečnost, zda někdo byl účastníkem správního řízení, je třeba posuzovat materiálně, nikoli podle toho, s kým ve skutečnosti správní orgán jednal. Podle tohoto odstavce je tedy oprávněn podat žalobu i ten, s kým správní orgán nejednal jako s účastníkem, ačkoli podle zákona účastníkem v daném správním řízení byl, a měl tak práva a povinnosti účastníka správního řízení, pokud tvrdí, že postupem správního orgánu byl zkrácen na právech, která mu příslušejí, takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí. Z uvedeného je zřejmé, že žalobcova žalobní legitimace může vyplývat z § 65 odst. 2 s. ř. s., pokud skutečně měl postavení účastníka řízení před správním orgánem.
Otázku, zda žalobce je v daném případě oprávněnou osobou k podání žaloby, posoudil soud takto: atomový zákon je zvláštním právním předpisem upravujícím mírové využívání jaderné energie a ionizujícího záření. Výkon státní správy a dozoru na tomto úseku je svěřen Státnímu úřadu pro jadernou bezpečnost (§ 1 a § 3 cit. zákona). Do působnosti Úřadu patří mimo jiné vydávat povolení k výkonu činností taxativně uvedených v § 9 atomového zákona. Tímto a následujícími ustanoveními hlavy třetí atomového zákona jsou vymezeny činnosti, k nimž je třeba povolení, a upraveny podmínky, při jejichž splnění bude povolení k určitému druhu činnosti žadateli vydáno. Jak je patrno, jde o podmínky vztahující se jak k žadateli samotnému (věk osob, bezúhonnost, odborná způsobilost – § 10, § 11 a § 12), tak k určitému typu povolení, o něž je žádáno (§ 13 odst. 4 až 7). Atomový zákon tak stanoví obecně obsah žádosti o povolení; konkrétně pak např. stanoví, že podmínkou vydání povolení podle § 9 odst. 1 písm. a) je hodnocení vlivů na životní prostředí podle zvláštního zákona (viz § 13 odst. 4). Podle navazujícího výslovného ustanovení § 14 odst. 1 atomového zákona postupuje Státní úřad pro jadernou bezpečnost ve správním řízení nezávisle na řízení jiného správního úřadu a žadatel je jediným účastníkem řízení. Povolení (§ 14 odst. 4) je zároveň souhlasem vyžadovaným podle zvláštního zákona. Z uvedených zákonných ustanovení hlavy třetí nadto plyne, že jde o řízení samostatné (nezávislé na řízení jiného správního úřadu) a vydané povolení je souhlasem, který je vyžadován podle zvláštního zákona, např. podle zákona č. 50/1976 Sb., stavebního zákona. Svou povahou jde proto o rozhodnutí (§ 15), jímž se uděluje konkrétnímu subjektu oprávnění k výkonu určité, konkrétně vymezené činnosti za stanovených podmínek na určitou dobu; bez tohoto oprávnění je nejen zakázáno takovou činnost vykonávat (a překročení zákazu je sankcionováno – § 41), ale absence takového povolení zároveň znamená, že neúspěšný žadatel nemá ani potřebný souhlas a v případných navazujících řízeních předepsaných zvláštními zákony nemůže uspět (§ 126 odst. 3 stavebního zákona). Rozhodnutím je tak ve svých právech dotčen toliko žadatel.
Podle § 47 atomového zákona se v řízení podle tohoto zákona postupuje podle obecných právních předpisů, pokud tento zákon nestanoví jinak. Znamená to, že při vydávání povolení postupuje Úřad podle správního řádu, nestanoví-li atomový zákon jinak. Správní řád je proto subsidiárním předpisem, a protože atomový zákon v citovaném § 14 odst. 1 výslovně a jednoznačně omezuje okruh účastníků řízení o vydání povolení na žadatele, je účastníkem jen tento žadatel. Výslovné ustanovení vylučuje jiný výklad okruhu účastníků řízení v řízení o vydání povolení podle § 9 atomového zákona. Žalobce proto nebyl a nemohl být účastníkem správního řízení, jehož výsledkem bylo vydání napadeného rozhodnutí.
Postavení atomového zákona vůči obecnému procesnímu předpisu (správnímu řádu) je tak jednoznačně vymezeno. Postavení atomového zákona vůči dalším zvláštním předpisům upravujícím další úseky státní správy (mimo jiné i vůči zákonu o ochraně přírody a krajiny) je pak výslovně upraveno buď atomovým zákonem, anebo zvláštními zákony. Nelze nevidět, že mezi těmito zvláštními právními předpisy, upravujícími jednotlivé úseky výkonu státní správy, má atomový zákon určité výhradní postavení v tom, že výkon státní správy a dozor není dekoncentrován (či dokonce přenesen na orgány samosprávy), ale je svěřen jednomu odbornému ústřednímu úřadu. Výhradnímu postavení nasvědčuje i výslovná úprava např. § 126 odst. 3 stavebního zákona a § 14 odst. 4 atomového zákona, neboť Státní úřad pro jadernou bezpečnost není zahrnut mezi jiné orgány státní správy (tzv. dotčené orgány státní správy) chránící jiné zájmy upravené zvláštními předpisy (např. i zákonem o ochraně přírody a krajiny).
S ohledem na výslovnou úpravu účastníků řízení v § 14 odst. 1 atomového zákona a na uvedené výhradní postavení Úřadu soud uzavírá, že zákon o ochraně přírody a krajiny je zvláštním zákonem, který při splnění podmínek v § 70 přiznává postavení účastníka občanským sdružením ve smyslu obecné definice účastníka řízení dle § 14 odst. 2 správního řádu (zvláštní předpis jim takové postavení přiznává). Toto postavení jim však přísluší (za podmínek § 70 cit. zákona) toliko ve správních řízeních, kde není okruh účastníků zvláštním předpisem stanoven vůbec, a platí tam § 14 odst. 1 správního řádu, anebo je vymezen speciálně oproti § 14 odst. 1 správního řádu. Toto postavení jim však nepřísluší v řízení, kde zvláštní zákon určuje výslovně, kdo je jediným účastníkem řízení;
a contrario
tak vylučuje, aby kdokoli jiný takové postavení měl, jak to činí ustanovení § 14 odst. 1 atomového zákona.
Z uvedeného je tak zřejmé, že žalobce nebyl a nemohl být účastníkem správního řízení, jehož výsledkem bylo vydání napadeného rozhodnutí. Omezil-li soudní řád správní žalobní legitimaci jen na toho, kdo byl účastníkem správního řízení, pak se tak stalo v ústavních mezích, neboť čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod stanoví, že ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. V daném případě zákonodárce využil při tvorbě atomového zákona možnosti omezit okruh účastníků jen na žadatele, čímž v důsledku § 65 s. ř. s. (do 31. 12. 2002 v důsledku § 250b odst. 2 o. s. ř.) prakticky znemožnil třetím osobám domáhat se soudní kontroly takového rozhodnutí; není zde proto důvod považovat takové zákonné ustanovení za neústavní. Soud tu musí přestat na tom, že taková výluka je ústavně možná a nikdo jiný než žadatel k žalobě legitimován není. Ke shodnému závěru došel i Vrchní soud v Praze ve svém rozhodnutí ze dne 7. 12. 2000, čj. 6 A 90/2000-19, a rozhodnutí ze dne 20. 5. 2002, čj. 5 A 175/2000-24.*)
K tomu je třeba dodat, že právní mechanismy, jimiž se mohou občanská sdružení domáhat práva na příznivé životní prostředí (čl. 35 Listiny základních práv a svobod), jsou různých druhů a forem – mezi ně patří samozřejmě i nástroj procesní povahy, jakým je účastenství v některých druzích správních řízení, v nichž se rozhoduje o povolení či zavedení technologií, výrobků nebo staveb apod. Neznamená to však, že v těch případech, kdy zákon omezí účastenství v některých druzích správních řízení jen na žadatele (nebo jinak omezený okruh osob), dochází tím ke zkrácení třetích osob v jejich právu na příznivé životní prostředí. Toto právo trvá dál, tyto osoby v něm nejsou kráceny, je však třeba, aby se jej domáhaly jinými prostředky, právními i mimoprávními, které právní řád České republiky umožňuje či akceptuje.
Soud proto nesdílí názor, že by ustanovení § 14 odst. 1 atomového zákona zkrátilo žalobcova základní práva či svobody, a že by tak bylo v rozporu s ústavním pořádkem České republiky. Nejvyšší správní soud tedy neshledal důvod pro předložení věci Ústavnímu soudu s návrhem na zrušení tohoto ustanovení pro neústavnost.
Protože žalobce je osobou zjevně neoprávněnou k podání žaloby a tuto výluku má Nejvyšší správní soud za ústavně konformní, odmítl žalobu podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
(oš)
*) Rozsudek ze 17. 12. 1999 (nepublikováno). Šlo o stanovení zóny havarijního plánování; proti rozhodnutí v I. stupni podal totožný žalobce rozklad, který byl v řízení o rozkladu zamítnut pro tvrzené nedostatky udělené plné moci. Vrchní soud zrušil rozhodnutí vydané ve II. stupni pro vady řízení, neboť se neztotožnil s názorem žalovaného o nedostatcích zastoupení. Otázky účastenství občanského sdružení v tomto řízení a charakter rozhodnutí samého (dále bylo na sporu, zda jde o rozhodnutí předběžné povahy) nebyly rozsudkem řešeny.
*) Viz prejudikatura shora.