6 A 45/2001 - 31

Pojem "zaměstnávání" a vyhledávací zásada ve správním řízení

§  ×
AA  
Sdílení poznámky:
Obsah Typ obsahu
Předpisy ČR (5)
Judikatura (1)
Zaměstnanost: k pojmu „zaměstnávání“
Správní řízení: vyhledávací zásada
k § 19 odst. 3 zákona č. 1/1991 Sb., o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 167/1999 Sb. (v textu též „zákon o zaměstnanosti“)
I. Skutečnost, že činnost cizinců řídil zaměstnanec podnikatele a že podnikatel těmto cizincům přiděloval pracovní pomůcky a zajistil ubytování, sama o sobě neznamená, že podnikatel tyto cizince zaměstnává. Je možné i sjednání takového obchodního závazkového vztahu, jenž by upravoval proces získávání specifických odborných znalostí či schopností nezbytných pro řádný výkon nově zamýšlené činnosti, a to formou školení či jiné odborné přípravy osob od podnikatele odlišných; to platí zejména v souvislosti s rozšiřováním aktivit již existujícího podnikatele nebo v rámci kroků zřetelně a bezprostředně směřujících ke vzniku podnikatele nového. Tyto školené osoby nemusí být u podnikatele zaměstnány a v takovém případě užití § 19 odst. 3 zákona č. 1/1991 Sb., o zaměstnanosti, nepřichází v úvahu.
II. Povinnost prokázat, že jde o zastřený pracovněprávní vztah, leží na správním orgánu, jelikož jeho úlohou je vyvrátit tvrzení účastníka řízení o tom, že se o takový zastřený pracovněprávní vztah nejedná. Pokud správní orgán nevyzval účastníka správního řízení k předložení důkazů, jejichž provedení účastník řízení navrhoval, nevyslechl jej a nevyslechl ani osoby, se kterými měl účastník řízení podle závěru učiněného správním orgánem uzavřít zastřený pracovněprávní vztah, a přitom se v rozhodnutí ani nevypořádal s odmítnutím navrhovaných důkazů, odepřel tím účastníku řízení právo na spravedlivý proces a porušil § 3 odst. 4, § 32, § 33 a § 46 správního řádu.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 12. 2003, čj. 6 A 45/2001-31)
Prejudikatura:
ad II. srov. č. 525/1999 Soudní judikatury ve věcech správních.
Věc:
Společnost s ručením omezeným K. v L. proti Ministerstvu práce a sociálních věcí o uložení pokuty za porušení § 19 odst. 3 zákona o zaměstnanosti.
Úřad práce ve Svitavách dne 20. 11. 2000 uložil žalobci pokutu ve výši 80 000 Kč za porušení povinností vyplývajících z § 19 odst. 3 zákona o zaměstnanosti, jehož se měl žalobce dopustit tím, že zaměstnával bez povolení čtyři zahraniční zaměstnance.
Ministerstvo práce a sociálních věcí dne 5. 2. 2001 rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdilo a žalobcovo odvolání zamítlo.
Žalobce napadl rozhodnutí správního orgánu I. i II. stupně žalobou. V žalobních námitkách především poukazoval na nepřesně a neúplně zjištěný skutečný stav věci, neboť správní orgány vyšly ve svém rozhodnutí pouze z vyjádření stavbyvedoucího Stanislava D., aniž se vyrovnaly s vyjádřením žalobcova statutárního orgánu, tedy jednatele společnosti s ručením omezeným K., nenařídily ve věci jednání, nedaly žalobci možnost, aby se před vydáním rozhodnutí mohl vyjádřit k jeho podkladu i ke způsobu jeho zjištění. Úřad práce ve Svitavách jako správní orgán I. stupně nevyslechl cizince, které měl žalobce protiprávně zaměstnávat. Podle žalobce tak správní orgán I. stupně porušil § 21 odst. 2, § 32 odst. 1, § 33 odst. 1 a 2 a § 46 správního řádu. Žalovaný svým rozhodnutím vydaným na základě odvolání toto rozhodnutí orgánu I. stupně potvrdil. Poněvadž čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod umožňuje každému činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá, porušily správní orgány rozhodující v této věci i toto ustanovení, neboť podle žalobcova přesvědčení není žádného zákona, který by mu zakazoval provádět školení osob na základě ústní dohody za účelem přípravy odborníků pro založení společné či samostatné společnosti, a žádný zákon mu neukládá, aby osoby, které takto připravuje po stránce teoretické a praktické, zaměstnával v pracovním poměru. K věci samé žalobce uváděl, že občané Ukrajiny byli připravováni jako odborníci pro práci s určitými materiály a používanými stavebními technologiemi za účelem založení společnosti se stejným předmětem činnosti, jako má žalobce, s působností na Ukrajině; nešlo o plnění běžných úkolů žalobce, vyplývajících z předmětu jeho činnosti, a žalobce ani těmito osobami neobsadil volná pracovní místa, neboť na plnění těchto úkolů měl dostatek svých zaměstnanců, a pokud se mu jich někdy nedostávalo, využíval i zaměstnávání uchazečů o zaměstnání vedených u úřadu práce.
Ze správního spisu vyplynulo, že Policie České republiky – oddělení cizinecké policie Svitavy dne 9. 10. 2000 Úřadu práce ve Svitavách sdělila, že tohoto dne byla ve spolupráci s pracovníkem Úřadu práce ve Svitavách provedena kontrola cizinců na „stavbě vily Ing. M. v L.“, při níž bylo zjištěno, že zde pracují „pro firmu K. z L. čtyři Ukrajinci – v době kontroly se na stavbě nacházeli Viktor Č. a Jurij P., další dva – Oleksandr O. a Zoltan D. – byli v uvedenou dobu na firmě K. v L.“.
Téhož dne podal Jurij P. podle § 12 zák. č. 263/1991 Sb., o Policii České republiky, do protokolu vysvětlení: uvedl, že do České republiky přijel dne 25. 9. 2000, má uděleno vízum na 90 dnů za účelem stáže u firmy K. v L. a toto vízum vyřizoval i pro další tři osoby (Zoltana D., Oleksandra O. a Viktora Č.). Smyslem pobytu v České republice bylo získat akreditaci k práci s materiály značky S., neboť na Ukrajině dostali zakázku k provedení bazénu, ale bez uvedené akreditace by ji nemohli realizovat. Spolupráce se společností K. měla být rozšířena na území Ukrajiny, a proto bylo nutno zaučit se pro práci s materiály značky S. Po příjezdu do České republiky se pracovníci s těmito materiály seznamovali a od počátku října se zaučovali na jednotlivé druhy prací na stavbě rodinného domu Ing. M. v L. Pracovní pomůcky dodala společnost K., která zajistila i ubytování. Za tuto stáž pracovníci nic nezaplatili a také žádné peníze nedostali.
Dne 9. 10. 2000 sepsal Úřad práce ve Svitavách zápis se zaměstnancem společnosti s ručením omezeným K., stavbyvedoucím Stanislavem D., v němž je mimo jiné zaznamenáno, že dva občany Ukrajiny vykonávající pracovní činnost na této stavbě proškoluje společnost s ručením omezeným K. na základě dohody. Stanislav D. jim vysvětluje pracovní úkoly, seznamuje je s použitým materiálem a s prací s ním a jejich práci pak kontroluje.
Dne 1. 11. 2000 zahájil Úřad práce ve Svitavách správní řízení o uložení pokuty za porušení povinností vyplývajících z pracovněprávních předpisů a informoval účastníka řízení, že vyjádření a návrhy ve smyslu § 33 správního řádu může učinit písemně nebo ústně do protokolu do sedmi dnů od doručení této informace.
Žalobce na to dne 6. 11. 2000 úřadu práce sdělil, že připravuje založení své pobočky na Ukrajině, proto potřebuje provést vyškolení kvalifikovaných pracovníků, zejména v oboru stavební chemie; toto proškolení je teoretické i praktické na různých stavbách. Tito pracovníci mají legalizován pobyt na území České republiky, zdravotní pojištění a po celou dobu školení nepobírají žádnou mzdu.
Úřad práce ve Svitavách dne 20. 11. 2000 vydal rozhodnutí, kterým žalobci uložil pokutu ve výši 80 000 Kč za porušení povinností vyplývajících z ustanovení § 19 odst. 3 zákona č. 1/1991 Sb., o zaměstnanosti. Výkon pracovní činnosti čtyř cizích státních příslušníků na stavbě rodinného domu Ing. M. v L. posoudil správní orgán I. stupně jako pracovněprávní vztah, neboť práci řídil a kontroloval zaměstnavatel, a to při plnění úkolů vyplývajících z předmětu jeho činnosti. Činil tak na svou odpovědnost, vytvářel cizincům pracovní podmínky jako zaměstnancům, přiděloval jim práci a provedenou práci kontroloval, přiděloval jim pomůcky a zajišťoval bezplatné ubytování. Provádění teoretického a praktického zaškolování na práci se zahraničním materiálem, jak uváděl účastník řízení, považoval tento správní orgán za zástupný důvod. Současně úřad práce uvedl, že těmto cizincům nevydal povolení podle § 2b odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti na časově vymezené období za účelem zvyšování dovedností a kvalifikace ve zvoleném povolání (stáž).
Nejvyšší správní soud, který věc převzal podle § 132 s. ř. s. k dokončení řízení, pro vady řízení zrušil rozhodnutí správního orgánu I. i II. stupně a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst. 1 a 4 s. ř. s.).
Z odůvodnění:
Stěžejní žalobní námitkou je vada řízení spočívající v nepřesně a neúplně zjištěném skutkovém stavu věci a dále zpochybnění tvrzení, že osoby, které obchodní společnost teoreticky či prakticky školí, musí být zaměstnány v pracovním poměru (v tom spatřuje žalobce porušení ústavního principu obsaženého v čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod).
Pokuta byla žalobci uložena za porušení § 19 odst. 3 zákona č. 1/1991 Sb., o zaměstnanosti; toto ustanovení podmiňuje možnost zaměstnavatele získat na volné pracovní místo pracovníka ze zahraničí jednak tím, že nelze na takové místo přijmout českého státního občana, jednak tím, že zaměstnavatel disponuje povolením úřadu práce získat na volné místo zaměstnance ze zahraničí. Naplnění skutkové podstaty deliktu tedy vyžaduje splnění dvou podmínek: jednak musí dojít k faktickému obsazení volného pracovního místa cizincem, jednak musí chybět povolení úřadu práce získat na toto volné místo zaměstnance ze zahraničí.
Okruh skutečností, který byl zjištěn ve správním řízení vedeném v projednávané věci, však k závěru o tom, že byl spáchán takový delikt, nepostačuje.
Žalobce v průběhu správního řízení poukazoval na to, že cizince nezaměstnával, tvrdil, že jim poskytl předem dohodnuté a plánované zaškolení pro práci s materiálem zahraniční značky, završené zkouškami, přičemž nabídl k důkazu fotodokumentaci i další písemné podklady. Toto tvrzení mohlo být účelové, bylo však na správních orgánech, aby cestou dokazování a hodnocení důkazů takové žalobcovy námitky vyvrátily. Rozhodující přitom byly skutečnosti podporující nebo vyvracející to, zda mezi žalobcem a cizinci existoval faktický nebo právní vztah, který by bylo možno označit jako zaměstnávání. Důkazy v tomto směru provedené pro posouzení této otázky však nepostačují a nelze z nich učinit jednoznačný závěr: žalobce je stavebně obchodní společností s předmětem podnikání (ke dni rozhodnutí žalovaného) izolatérství, zednictví, stavebně montážní práce, kamnářství, malířství a natěračství, provádění staveb. Správní řízení především vůbec neodpovědělo na otázku, jaký byl předmět zakázky, na níž měli cizinci pracovat (zmínky o stavbě vily Ing. M. v L. jsou kusé a nic neříkající), o jaké práce vlastně šlo (správní spis nedává v tomto ohledu vůbec odpověď, omezuje se na konstatování, že cizinci byli na stavbě „zjištěni“), zda šlo o práce, které lze podřadit pod termín „volná pracovní místa“ (o tom, zda společnost s ručením omezeným K. hlásila volná pracovní místa a v jaké kvalifikační struktuře, správní spis nic nedokládá), kteří cizinci na blíže nespecifikované stavbě vily vlastně pracovali a co tam fakticky dělali, když údajně dva byli na stavbě a další dva v sídle společnosti (co bylo předmětem činnosti dvou osob, které nebyly přistiženy na stavbě a zdržovaly se v sídle společnosti, správní spisy nevypovídají), zda cizinci pracovali přímo na zakázce společnosti, tedy zda šlo o úkoly vyplývající z předmětu činnosti, nebo snad byli školeni jinak (jinou formou, nikoliv na zakázce společnosti). Skutečnost, že činnost dvou cizinců řídil zaměstnanec žalobce, že cizincům byly přidělovány pracovní pomůcky a že měli ze strany žalobce zařízeno ubytování, bez dalšího neznamená, že žalobce cizince zaměstnával. Soud totiž shledává za určitých okolností, zejména v souvislosti s rozšiřováním portfolia jednotlivých aktivit již existujících podnikatelských subjektů nebo v rámci kroků bezprostředně směřujících ke vzniku nového podnikatelského subjektu, jako možné sjednání takového obchodního závazkového vztahu, jenž by upravoval proces získávání zcela specifických odborných znalostí či schopností nezbytných pro řádný výkon nově zamýšlené činnosti formou školení či jiné odborné přípravy – typicky se tak může dít například ve vztazích realizovaných v souvislosti se zahájením spolupráce na principu franšízy. Z tohoto hlediska se správní orgány žalobcovým postavením vůbec nezaobíraly a neučinily žádný krok ke zjištění skutečností rozhodných pro závěry, zda a nakolik (na jakém právním podkladu) měl žalobce provádět zaškolování se stavebními materiály S.
To, zda jde o zastřený pracovněprávní vztah, musí správní orgán prokázat – jak výše uvedeno – cestou předvídanou v ustanoveních § 32, § 33 a § 34 správního řádu. V tomto ohledu je také liché přesvědčení žalovaného, že žalobce neprokázal své tvrzení o povaze svého vztahu k cizincům vykonávajícím práce na stavbě vily Ing. M. v L, neboť to není ve správním řízení žalobcovou rolí. Je úlohou správního orgánu vyvrátit takové tvrzení v řízení, které má inkviziční povahu. Pokud správní orgány nevyzvaly žalobce k předložení důkazů, které nabízel, ba ani nevyslechly cizince, kteří se žalobcem spolupracovali, ani samotného žalobce, vyšly jako z podkladu pro rozhodnutí pouze z jediného zápisu pořízeného se žalobcovým zaměstnancem, který jen potvrdil, že dva cizinci (výjimečně čtyři) na stavbě pracovali a on jim ukazoval, jak se s příslušnými technologiemi pracuje, a jejich výkon kontroloval. Nevypořádaly se přitom ve svých rozhodnutích s odmítnutím navrhovaných důkazů, odepřely tímto postupem žalobci právo na spravedlivý proces (čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod) a porušily ustanovení § 3 odst. 4, § 32, § 33 a § 46 správního řádu. Správní orgán je povinen zjistit přesně a úplně skutečný stav věci a za tím účelem si opatřit potřebné podklady pro rozhodnutí, účastník řízení má právo navrhovat důkazy a jejich doplnění, vyjádřit se k podkladům rozhodnutí i ke způsobu jejich zjištění, přičemž správní orgán hodnotí důkazy podle své úvahy tak, aby rozhodnutí vycházelo ze spolehlivě zjištěného stavu věci. O nedostatečnosti skutkových zjištění svědčí například i to, že správní orgány se spokojily pouze s vysvětlením jediného cizince podaného Policii České Republiky, ačkoliv kladly žalobci za vinu, že zaměstnával cizince čtyři.
O tom, že ze správního řízení vůbec nevyplynulo, co pro společnost s ručením omezeným K. dělali ti, kteří nebyli zastiženi na stavbě vily Ing. M., nýbrž v sídle společnosti s ručením omezeným K., bylo pojednáno výše.
Skutečnost, že cizinci neměli uděleno povolení k zaměstnání podle § 2a či § 2b zákona o zaměstnanosti, má pro skutkovou podstatu § 19 odst. 3 tohoto zákona pouze nepřímý vliv, neboť jde o normy s odlišným okruhem adresátů (zahraniční zaměstnanci, zaměstnavatelé).
Soud k žalobcově námitce porušení článku 2 Listiny základních práv a svobod uvádí, že teprve zhodnocení úplně zjištěného skutkového stavu umožní vyslovit právní závěry ve věci samé; pokud by však bylo zjištěno, že žalobce měl takové právní postavení, že mohl nebo dokonce musel provádět teoretickou přípravu pro práci s určitými druhy specifických materiálů zahraniční provenience zakončenou zkouškami a vydáním osvědčení o absolvování takové přípravy a složení zkoušky, nebo že provádění takové činnosti je s ohledem na oblast, v níž podniká, zcela legitimní a pro jeho další činnost nezbytné, a šlo by přitom o činnost nárazovou a výjimečnou, předem zřetelně zaměřenou na rozšíření portfolia jeho podnikatelských aktivit, pak soud nevidí právního důvodu k tomu, aby žalobce se zájemci o získání takového osvědčení, zvláště za situace, kdy předpokládá s takovými zájemci do budoucna uzavření obchodního závazkového vztahu, pro jehož vznik je získání takového osvědčení nezbytnou podmínkou, uzavíral pracovní poměr. Při opačném výkladu by totiž takovou činnost mohl realizovat jen za předpokladu, že má volná místa v příslušné kvalifikační skladbě a – pokud by šlo o zájemce z ciziny – že na takové místo není vhodný uchazeč z České republiky. Takovýto přístup by mohl být neodůvodněně omezující v případě podnikatelských záměrů sledujících expanzi, jak výše uvedeno, například formou franšízy. Takovou povinnost nelze dovodit ani z § 1 odst. 6 zákona o zaměstnanosti ani z § 19 odst. 3 tohoto zákona.
(om)