2 As 134/2011 - 200

Soudy a soudci: postih jednání soudce ve výkonu funkce

§  ×
AA  
Sdílení poznámky:
Obsah Typ obsahu
Předpisy ČR (3)
Judikatura (3)
Soudy a soudci: postih jednání soudce ve výkonu funkce
k § 87 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění zákonů č. 192/2003 Sb. a č. 314/2008 Sb.
Aplikace zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích [v daném případě § 49 odst. 1 písm. a) a § 68 citovaného zákona], na jednání soudce, kterého se dopustil při vlastním výkonu své funkce, je vyloučena. Na tyto případy dopadá režim kárné odpovědnosti soudců (§ 87 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů).
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 8. 2013, čj. 2 As 134/2011-200)
Prejudikatura:
č. 461/2005 Sb. NSS a č. 2236/2011 Sb. NSS; usnesení Ústavního soudu č. 34/2000 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 249/2000), nález Ústavního soudu č. 397/2006 Sb., č. 324/2008 Sb., č. 211/2006 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 310/05); rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 19. 4. 2007, Eskelinen proti Finsku, (stížnost č. 63235/00, Reports 2007-II), a rozsudek ze dne 5. 2. 2009, Olujič proti Chorvatsku (stížnost č. 22330/05).
Věc:
Mgr. Miroslav Š. proti Magistrátu hlavního města Prahy o přestupek proti občanskému soužití, o kasační stížnosti žalobce.
Rozhodnutím ze dne 9. 10. 2009 Úřad městské části Praha 2 (správní orgán I. stupně) zastavil řízení o přestupku proti občanskému soužití, kterého se měl dopustit JUDr. Jan Klášterka, soudce Městského soudu v Praze, tím, že měl dne 13. 5. 2009 při jednání ve věci vedené pod sp. zn. 58 Co 237/2007 urazit žalobce a vydat ho v posměch, čím mu měl ublížit na cti. Důvodem zastavení řízení bylo zjištění, že posuzovaný skutek není přestupkem.
Odvolání žalobce proti uvedenému rozhodnutí žalovaný zamítl rozhodnutím ze dne 8. 1. 2010 (ve znění opravného usnesení ze dne 19. 7. 2010).
Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce žalobou u Městského soudu v Praze. Usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 5. 2010, čj. Nad 21/2010-76, byla věc přikázána k rozhodnutí Krajskému soudu v Praze; ten rozsudkem ze dne 25. 5. 2011, čj. 44 A 47/2010-106, žalobu zamítl.
Krajský soud kromě jiného konstatoval, že zásadní otázkou je, zda se soudce může dopustit přestupku při vedení soudního jednání, tedy zda tato odpovědnost není vyloučena souběžně existující kárnou odpovědností. Obecně platí, že soudce není vyňat z pravomoci přestupkových orgánů, tj. není nadán přestupkovou imunitou. Kárné řízení přitom nelze považovat za řízení o trestním obvinění, které by zakládalo překážku
ne bis in idem
; jedná se o řízení disciplinární (nález Ústavního soudu ze dne 29. 9. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 33/09, č. 332/2010 Sb.). Odpovědnost soudce za přestupek a jeho kárná odpovědnost existují souběžně vedle sebe a navzájem se nevylučují. Skutečnost, že postihované jednání je zároveň kárným proviněním, nemá na existenci přestupkové odpovědnosti žádný vliv a neplatí zde zákaz dvojího postihu § 15 odst. 2 zákona č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů).
Krajský soud dále rozebral, že soudce může být stíhán i trestně; právní úprava však rozlišuje, zda jde o skutek spáchaný při výkonu funkce nebo v přímé souvislosti s ním; v takových případech je nutné předem vyžádat souhlas prezidenta republiky se zahájením trestního stíhání (§ 76 odst. 1 zákona o soudech a soudcích). Skutky, jichž se měl soudce dopustit bez souvislosti s vykonávanou funkcí, jsou pak bez dalšího trestně postižitelné. Toto rozdělení dle krajského soudu reflektuje fakt, že si je zákonodárce vědom potenciálního ohrožení nezávislosti soudního rozhodování; jde o pojistku v podobě nutnosti předchozího souhlasu jiného ústavního činitele. Ve vztahu k přestupkové odpovědnosti představovala tuto pojistku právní úprava § 90 odst. 2 a 3 zákona o soudech a soudcích a § 9a zákona o přestupcích, která však byla k 1. 10. 2008 zrušena. Tato úprava umožňovala soudcům požádat o projednání skutku, který má znaky přestupku, v kárném řízení. Zmiňovaná ustanovení byla z obou zákonů odstraněna pozměňovacím návrhem k zákonu č. 314/2008 Sb.; na vlastní odpovědnosti soudce za přestupek se však nic nezměnilo. Při zohlednění důsledků novely č. 314/2008 Sb. dospěl krajský soud k závěru, že se představitelé soudní moci dostali do značně znevýhodněné pozice. Krajský soud provedl srovnání postavení soudců s postavením ústavních a jiných veřejných činitelů, z něhož plyne, že prezident či soudci Ústavního soudu požívají úplnou přestupkovou imunitu; poslanci a senátoři mohou požádat o projednání přestupku mandátový a imunitní výbor příslušné komory Parlamentu ČR (§ 9 odst. 3 zákona o přestupcích); přestupky vojáků z povolání, policistů, hasičů, celníků, příslušníků vězeňské služby, justiční straže i přestupky osob ve výkonu trestu odnětí svobody nebo zabezpečovací
detence
se projednávají ve zvláštním kázeňském řízení (§ 10 zákona o přestupcích). U těchto osob nepřichází v úvahu dvojí postih a dvojí řízení o deliktu. Soudce však lze za jediné jednání postihnout jak v řízení přestupkovém, tak v řízení kárném. Zatímco představitelé moci zákonodárné jsou před eventuálními útoky exekutivy chráněni, reprezentanti moci soudní (s výjimkou soudců Ústavního soudu) byli možnosti ochránit se před případným excesem exekutivy zbaveni; soudce je možností dvojího postihu postaven do horší situace než například osoba odsouzená k výkonu trestu odnětí svobody. Krajský soud nahlédl i do důvodové zprávy k zákonu č. 314/2008 Sb., která však ke zrušení sledovaných ustanovení mlčí. Na základě předestřených úvah dovodil, že zrušení § 90 odst. 2 a 3 zákona o soudech a soudcích a § 9a zákona o přestupcích má diskriminační povahu, přičemž jeho důvody nejsou známy. Na straně druhé důvody, proč mohl soudce požádat o projednání přestupku v kárném řízení, jsou poměrně zřejmé. V demokratickém právním státě, který je založen na dělbě státní moci, představovala tato možnost legitimní opatření, které preventivně bránilo ingerenci moci výkonné do moci soudní (například proto, že správní orgán může být podroben politické manipulaci).
Krajský soud konstatoval, že jakkoliv lze akceptovat chybějící korektiv § 9a zákona o přestupcích u obecné přestupkové agendy, postih soudce v přestupkovém řízení za jednání, které je v úzké souvislosti s rozhodovací činností soudu a průběhem soudního řízení, bez možnosti odklonu do kárného řízení, se jeví jako ústavně neakceptovatelný. Z důvodu zamezení rizika nepřípustných zásahů exekutivy do samotného jádra výkonu soudní moci se krajský soud přiklonil k závěru, že po derogaci provedené zákonem č. 314/2008 Sb., je nutno právní úpravu zákona o soudech a soudcích a zákona o přestupcích ústavně konformně vykládat tak, že v přestupkovém řízení lze projednávat pouze takové skutky soudce, které nemají úzký vztah k výkonu soudní moci. V případech, které se takto úzkým vztahem k výkonu soudní moci vyznačují (což je i nyní projednávaný případ), je třeba vycházet z toho, že ustanovení zákona o soudech a soudcích představují právní úpravu speciální, jež má vůči ustanovením zákona o přestupcích přednost. Zatímco urážlivé jednání soudce vůči jiné osobě (byť i účastníkovi řízení) na vesnické zábavě může být projednáváno jak v řízení přestupkovém, tak eventuálně i v řízení kárném, postih za takové chování soudce v průběhu soudního jednání, musí být plně podřízen odpovědností disciplinární; přestupkové řízení v takovém případě nepřichází do úvahy.
Dále krajský soud uvedl, že právo potrestat pachatele je vztahem veřejnoprávním, tedy vztahem mezi státem a pachatelem. Ustanovení § 81 odst. 4 zákona o přestupcích, které umožňuje navrhovateli přestupku dosáhnout přezkoumání výroku o vině obviněného, je v českém právním řádu ojedinělé. Z tohoto procesního oprávnění navrhovatele však nelze dovozovat jeho hmotné subjektivní právo na potrestání pachatele. Krajský soud připodobnil pozici takové osoby, coby žalobce v soudním řízení správním, k pozici ekologických občanských sdružení ve smyslu § 65 odst. 2 s. ř. s. Návrhové oprávnění postižené osoby podle § 68 odst. 1 zákona o přestupcích je dle krajského soudu jen projevem toho, že zájem státu na potrestání uvedených přestupků je minimální. Toto oprávnění tak neznamená, že má navrhovatel na potrestání obviněného právo a že jej může na správních orgánech vynucovat. Za případný nepovažoval krajský soud ani odkaz žalobce na nález Ústavního soudu ze dne 15. 11. 2006, sp. zn. I. ÚS 310/05, č. 211/2006 Sb. ÚS. V tomto nálezu sice Ústavní soud z judikatury Evropského soudu pro lidská práva dovodil, že do osobnostních práv lze zasáhnout i výkonem soudcovské činnosti (odůvodněním soudního rozhodnutí), nevyplývá z něj ale, že prostředkem ochrany by v takovém případě mělo být přestupkové řízení. Za takový prostředek je výslovně označeno podání žaloby proti státu na náhradu nemajetkové újmy způsobené zásahem do osobnosti fyzické osoby (§ 11 občanského zákoníku z roku 1964*)). Navrhovateli projednání přestupku z jeho pozice přísluší podání stížnosti podle § 164 a násl. zákona o soudech a soudcích; zahájení kárného řízení proti soudci však v jeho dispozici není. Pokud žalobce nesouhlasí s vyřízením stížnosti, může se obrátit na ministerstvo spravedlnosti, případně též s podnětem na prezidenta republiky. Krajský soud dodal, že případné přehlížení poklesků soudců předsedou soudu může vést i k zahájení kárného řízení proti nim samotným. O beztrestnosti soudce tak nelze hovořit.
Rozsudek krajského soudu napadl žalobce (stěžovatel) kasační stížností, v níž kromě jiného nesouhlasil s výkladem § 68 odst. 1 zákona o přestupcích podaným krajským soudem. Tato argumentace by byla přiléhavá spíše pro řízení trestní, v němž lze trestné činy vyjmenované v § 163 odst. 1 trestního řádu, spáchané vůči osobám blízkým pachateli stíhat pouze se souhlasem poškozeného; toto ustanovení dává přednost zájmům poškozeného před zájmy státu a poskytuje poškozenému výlučné právo zabránit potrestání pachatele. Ustanovení § 68 zákona o přestupcích je ale formulováno jinak, neboť vymezuje přestupky, které se projednávají jen na návrh postižené osoby. Přestupková právní úprava tedy nedává poškozenému právo zabránit potrestání pachatele, naopak vyžaduje od něj procesní aktivitu v podobě podání návrhu. K zahájení návrhového přestupkového řízení je tedy třeba návrhu poškozeného a navrhovatel je v takto zahájeném přestupkovém řízení
dominus litis
. V tom je rozdíl oproti § 163 trestního řádu, kde poškozený pouze vyjadřuje své stanovisko (nepodává návrh); i v tomto případě je trestní řízení ovládáno zásadou legality a oficiality. Krajský soud posoudil tuto otázku nesprávně, neboť § 68 zákona o přestupcích, ve spojení s § 81 odst. 4 téhož zákona (právo navrhovatele odvolat se i do výroku o vině obviněného), posunuje tzv. návrhové přestupky do kategorie tzv. soukromožalobních deliktů. V takovém případě je prolomena zásada, v níž je trestněprávní vztah vztahem mezi státem a jednotlivcem, a lze tak logicky uvažovat o tom, že právo na potrestání pachatele výjimečně nenáleží státu, ale navrhovateli (poškozenému), který jediný má právo docílit zahájení návrhového řízení, popřípadě přezkoumání výroku o vině v odvolacím řízení.
Krajský soud fakticky rozlišil občany na dvě kategorie, kdy protiprávní jednání jedné skupiny podléhá režimu návrhového přestupku, zatímco totožné jednání druhé skupiny tomuto režimu nepodléhá. Takové rozlišení ovšem vůbec nebere ohled na zrušený § 9a zákona o přestupcích a na to, že zákon neposkytuje soudcům přestupkovou imunitu; především je ale v rozporu s principem rovnosti v právech (čl. 1 Listiny). Pokud krajský soud dovodil, že jednání soudce v nyní projednávaném případě lze postihnout toliko v disciplinárním řízení jako kárné provinění, pak přehlíží, že kárné řízení nelze vést z vlastní iniciativy, tj. na návrh poškozeného, nýbrž že záleží zcela na úvaze vedení soudu nebo dalších oprávněných osob k podání kárného návrhu, zda takové řízení zahájí, či nikoliv. Poškozený může podat pouze podnět předsedovi soudu nebo jinému orgánu; to ostatně stěžovatel učinil, avšak zcela bezvýsledně. Krajský soud tak založil svou právní úvahou nerovnost osob před zákonem. Obava krajského soudu z toho, že by obviněný soudce mohl být potrestán dvakrát pro jedno a to samé jednání, je podle stěžovatele lichá (subjektivní lhůta pro zahájení kárného řízení proti obviněnému soudci již stejně uběhla).
Porovnáním pojmových znaků kárného provinění podle § 87 odst. 1 zákona o soudech a soudcích a přestupku podle § 49 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích lze, dle názoru stěžovatele, nalézt podstatné rozdíly. Kárným proviněním soudce je dotčen veřejný zájem, zatímco přestupkem proti občanskému soužití je dotčen zájem osobní. Pokud soudce svým neslušným chováním ublíží na cti jinému, může naplnit jak skutkovou podstatu kárného provinění (byl dotčen veřejný zájem na řádném a důvěryhodném výkonu funkce soudce), tak zároveň i přestupku proti občanskému soužití (byl dotčen osobní zájem jednotlivce na ochraně před nactiutrháním); přestupek je přitom projednatelný jen na návrh postižené osoby. Zatímco pachatelem kárného provinění může být pouze soudce, pachatelem přestupku může být kdokoliv. Z působnosti zákona o přestupcích soudce vyloučen není.
Krajský soud podle stěžovatele též nedostatečně vypořádal, respektive vůbec nevypořádal, žalobní argumentaci, dle které je skutková podstata kárného provinění konstruována jinak, než skutková podstata trestného činu či přestupku. Stěžovatel odkázal na rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 5. 11. 2008, sp. zn. 1 Skno 17/2008, a na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 4. 2010, čj. 5 As 76/2009-69, č. 2236/2011 Sb. NSS, z nichž vyplývá, že pokud je dána mnohost chráněných zájmů, ustanovení o jednotlivých deliktech proti sobě nemohou být v poměru speciality, a že pouhá skutečnost, že se jedná o veřejného činitele, sama o sobě neznamená, že nelze použít zákon o přestupcích. Ustanovení § 87 odst. 1 zákona o soudech a soudcích a § 49 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích vůči sobě v poměru speciality nejsou.
Stěžovatel nesouhlasil ani s názorem krajského soudu, že je nutné chránit soudce a jejich nezávislost před zásahy ze strany exekutivy. Obvinění z přestupku se jednoznačně týkalo excesu z výkonu práv a povinností obviněného soudce, tedy jednání, kterým zasáhl do práv stěžovatele chráněných zákonem o přestupcích; o nebezpečí nátlaku exekutivy vůči soudní moci nemůže být vůbec řeč. Je věcí zákonodárce, aby případnou exempci soudců ze zákona o přestupcích upravil v zákoně, avšak není možno ji dovozovat výkladem, tak jak to učinil krajský soud. Zněním zákona je soud vázán a má-li k němu výhrady, může postupovat jedině podle čl. 95 odst. 2 Ústavy, tj. přerušit řízení a předložit věc Ústavnímu soudu s návrhem na zrušení zákona nebo jeho části.
Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry krajského soudu a navrhl kasační stížnost zamítnout.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z odůvodnění:
(...) V nyní projednávané věci je nicméně klíčové posouzení sporné právní otázky ve smyslu § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a sice zda vůbec může být soudce přestupkově odpovědný za jednání, kterého se měl dopustit při výkonu své funkce; zde konkrétně v jednací síni při jednání. Krajský soud zaujal názor, že z důvodu zamezení rizika nepřípustných zásahů moci exekutivní do samotného jádra výkonu soudní moci je i po derogaci § 9a zákona o přestupcích (provedené s účinností od 1. 10. 2008 zákonem č. 314/2008 Sb.) nutno právní úpravu kárné odpovědnosti soudců (zákon o soudech a soudcích) a odpovědnosti za přestupky (zákon o přestupcích) ústavně konformně vykládat tak, že v přestupkovém řízení lze projednávat pouze skutky soudce, které nemají úzký vztah k výkonu soudní moci; skutky, které jsou v úzké souvislosti s rozhodovací činností soudu a průběhem soudního řízení, lze, dle jeho názoru, projednávat pouze v kárném řízení. S tímto zásadním argumentem se Nejvyšší správní soud ztotožňuje, byť některé úvahy, kterými se krajský soud k tomuto závěru dobral, je třeba částečně korigovat.
K otázce ústavně konformního výkladu právních ustanovení se vyjádřil Ústavní soud například v nálezu ze dne 2. 7. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 12/06, č. 324/2008 Sb., tak, že „
zásada ústavně konformního výkladu zákona nebo jeho jednotlivého ustanovení, resp. jiného právního předpisu má přednost před jeho zrušením a [...] je povinností všech orgánů veřejné moci interpretovat a aplikovat právo se zřetelem na požadavek ochrany základních práv a svobod. V situaci, kdy určité ustanovení právního předpisu umožňuje dvě různé
interpretace
, přičemž jedna z nich je v souladu s ústavními zákony a mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, a druhá nikoliv, není dán důvod ke zrušení takového ustanovení. Při jeho aplikaci je úkolem všech státních orgánů interpretovat dané ustanovení ústavně konformním způsobem; [...] v demokratickém právním státě, který je chápán především jako materiální právní stát, nelze připustit užití platného zákonného ustanovení způsobem, který odporuje některé z fundamentálních ústavních zásad. Povinnost soudů nalézat právo neznamená pouze vyhledávat přímé, konkrétní a výslovné pokyny v zákonném textu, ale též povinnost zjišťovat a formulovat, co je konkrétním právem, i tam, kde jde o interpretaci abstraktních norem, ústavních zásad, ustanovení Listiny základních práv a svobod a závazků plynoucích z mezinárodních smluv. Z mnoha myslitelných výkladů zákona je tedy třeba v každém případě použít pouze takový výklad, který respektuje ústavní principy (je-li takový výklad možný), a ke zrušení ustanovení zákona pro neústavnost přistoupit teprve tehdy, nelze-li dotčené ustanovení použít, aniž by byla ústavnost porušena (princip minimalizace zásahu do pravomoci jiných orgánů veřejné moci).
Z pohledu řešené problematiky je tedy zřejmé, že ústavně konformní výklad má místo v případě, kdy výklad konkrétních ustanovení zákona [zde § 49 odst. 1 písm. a), potažmo § 2 odst. 1 zákona o přestupcích] nabízí minimálně dvě srovnatelné (a primárně akceptovatelné) alternativy, k nimž se orgán aplikující právo mohl dobrat za použití různých výkladových metod. Pak je namístě aplikovat alternativu více respektující ústavní principy a omezení; kritériem zde jistě může být i fakt, že jedna z nabízejících se alternativ výkladu by se dostala do
kolize
s ústavní zásadou, vyjádřenou v jiném ustanovení zákona. Právě taková situace nastala, dle názoru krajského soudu, v posuzované věci, kdy (za použití historického výkladu, s poukazem na § 9a zákona o přestupcích a § 90 odst. 2 a 3 zákona o soudech a soudcích, derogované ke dni 1. 10. 2008) konstatoval zhoršení právního postavení soudců (ve srovnání s jinými kategoriemi osob v obdobném postavení), které bez racionálních důvodů zvyšuje možnost
ingerence
exekutivy do výkonu soudní moci. Tento
deficit
považoval krajský soud za natolik vážný, že dosahuje protiústavní intenzity.
Závěr krajského soudu (plynoucí ze srovnání postižitelnosti soudců a jiných ústavních a veřejných činitelů za porušení povinností uložených jim zákonem), že postavení soudců je (ve srovnání s jinými kategoriemi osob) značně nerovné, přičemž není podepřeno srozumitelnými a racionálními důvody, zdejší soud plně sdílí. Fakt, že zákon minimálně v případech, kdy by předmětem posouzení měly být skutky, kterých se měl soudce dopustit při výkonu své funkce, či v úzké souvislosti s tím, nejen nezakládá jeho přestupkovou imunitu, ale nedává ani možnost požádat o projednání jednání, které by mohlo být (obecně vzato) kvalifikováno jako přestupek, toliko v kárném řízení, tak vskutku navozuje otázku ústavně konformního výkladu zmiňovaných ustanovení zákona o přestupcích.
Východiskem zde však nemůže být
premisa
o poměru speciality zákona o soudech a soudcích ve vztahu k zákonu o přestupcích. Ponechá-li Nejvyšší správní soud stranou, že v poměru speciality nemohou být zpravidla zákony jako takové, ale jen jejich konkrétní ustanovení (deklarující společensky aprobovaná pravidla chování – právní normy), nelze přehlédnout, že „[o]
poměru speciality lze hovořit tam, kde se jedná o právní ochranu týchž zájmů
“. Tento závěr byl vysloven v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 4. 2010, čj. 5 As 76/2009-69, č. 2236/2011 Sb. NSS, na který přiléhavě poukazuje i stěžovatel. V tomto rozsudku (jímž byla řešena otázka možné aplikace dvou sankčních ustanovení rozdílné povahy na nevhodné jednání vůči osobě v postavení veřejného činitele) zdejší soud dále uvedl, že „[z]
ejména je v tomto ohledu důležité zodpovězení otázky, zda v obou případech [...] je zasažen totožný chráněný zájem (objekt), resp. je zasažen zájem pouze jediný, nebo zda je dána mnohost těchto zájmů. V případě, že by došlo k zasažení zájmu pouze jediného a současně by se nejednalo o situaci, kdy by byl tento zájem chráněný v různých směrech, proti různým aspektům téhož skutku, bylo by třeba hovořit o deliktu pouze jediném. [...] Pro posouzení existence poměru speciality v tomto případě je proto v souladu s výše uvedeným nezbytné porovnat ,
objekt‘
, jenž chrání ,
skutkové podstaty‘
dle § 62 odst. 2 správního řádu a § 49 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích. Pokud by byl objekt totožný, je třeba zjistit, zda všechny znaky § 62 odst. 2 správního řádu jsou obsaženy ve znacích § 49 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích a zda § 62 správního řádu konkretizuje a rozvíjí ,
obecnou skutkovou podstatu‘
uvedenou v § 49 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích, popř. zda je totožný zájem chráněný v různých směrech, tj. proti různým aspektům téhož jediného skutku.
Podle § 87 odst. 1 zákona o soudech a soudcích je kárným proviněním soudce „
zaviněné porušení povinností soudce, jakož i zaviněné chování nebo jednání, jímž soudce narušuje důstojnost soudcovské funkce nebo ohrožuje důvěru v nezávislé, nestranné, odborné a spravedlivé rozhodování soudů
“. Pod takto široce a obecně koncipovanou skutkovou podstatu lze podřadit v podstatě jakékoliv zaviněné jednání soudce při výkonu jeho funkce i v občanském životě, poruší-li povinnosti uložené mu především v § 79 a § 80 zákona o soudech a soudcích. Pokud by snad (čistě hypoteticky) bylo v nyní posuzované věci zahájeno kárné řízení, šlo by pravděpodobně o posouzení, zda kárně obviněný soudce neporušil svou povinnost zdržet se projevů sympatií, náklonnosti nebo negativních postojů ve vztahu k zástupcům účastníků řízení (§ 80 odst. 6 zákona o soudech a soudcích); kárné řízení by tak sledovalo ochranu veřejného zájmu na řádném a důstojném výkonu funkce soudce.
Podle § 49 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích se přestupku „
dopustí ten, kdo jinému ublíží na cti tím, že ho urazí nebo vydá v posměch
“. Tato skutková podstata přestupku je formulována naprosto obecně s tím, že přestupku se může dopustit jakákoliv osoba při jakékoli životní situaci. V daném případě tedy přestupkový zákon sleduje ochranu jednotlivce před urážkou na cti a posměchem.
Z uvedeného srovnání § 87 odst. 1 zákona o soudech a soudcích a § 49 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích je zřejmé, že objektem (společensky chráněným zájmem) je v prvém případě veřejný zájem na řádném a důstojném výkonu funkce soudce, zatímco v případě druhém je to naopak čest jednotlivce napadená pachatelem přestupku. V nyní projednávaném případě je tedy dána rozdílnost chráněných zájmů, a zmiňovaná ustanovení vůči sobě nejsou ve vztahu speciality.
I přesto však má Nejvyšší správní soud za to, že v nyní posuzovaném případě je použitelnost zákona o přestupcích na stěžovatelem tvrzené jednání soudce vyloučena. Krajský soud zcela správně identifikoval skutečnost, že obecná povinnost soudce zdržet se všeho, co by mohlo narušit důstojnost soudcovské funkce nebo ohrozit důvěru v nezávislé, nestranné a spravedlivé rozhodování soudů (jak je v nejobecnější rovině zakotveno v § 80 odst. 1 zákona o soudech a soudcích, a podrobněji rozvedeno v odstavci 2 až 6 tohoto ustanovení), v sobě zahrnuje prakticky veškerý život soudce odehrávající se ve veřejném prostoru, přičemž chování soudce při samotném výkonu soudcovské činnosti má zcela specifickou povahu. Vlastní výkon soudcovské činnosti, zahrnující rozhodování věcí, odůvodňování vydaných rozhodnutí, vedení soudního jednání či jiného soudního roku, komunikaci s účastníky a jejich zástupci, apod. představuje samotné jádro výkonu soudní moci. Na toto jádro navazuje činnost soudce související s výkonem jeho funkce, kdy sice vystupuje ještě jako soudce, avšak jeho samotné jednání není vlastním výkonem soudcovské činnosti. Půjde tak například o chování k ostatním soudcům a dalším pracovníkům na pracovišti (srov. § 80 odst. 6 zákona o soudech a soudcích), vystupování na veřejnosti, kdy vystupuje jako soudce (například komentář k vydanému rozhodnutí) apod. Na tuto sféru pak konečně navazuje běžný občanský život, kde (jak již bylo uvedeno) si soudce musí taktéž počínat v souladu s požadavky § 80 zákona o soudech a soudcích. V rámci této nejširší sféry jsou přitom na chování soudce kladeny přísnější požadavky, než jaké jsou kladeny na běžné občany; jednání, které by bylo možno ještě akceptovat v rámci běžných mezilidských vztahů, tak v konkrétním případě nemusí být akceptovatelné v případě soudce, a to právě s ohledem na jeho zcela specifické postavení i v rámci kategorie veřejných činitelů či veřejně činných osob. Z tohoto důvodu ostatně případné závadné chování soudce v rámci této sféry jeho života může být vždy postiženo cestou vyvození jeho kárné odpovědnosti; dosáhne-li potřebné intenzity společenské nebezpečnosti či škodlivosti, při současném naplnění příslušné skutkové podstaty konkrétního sankčního ustanovení, nic nebrání tomu, aby byl postižen současně v rámci soudního či správního trestání jako jakýkoli jiný občan (princip
ne bis in idem
se zde neuplatní – viz podrobněji dále).
Zatímco ve zmiňované nejširší sféře vystupuje soudce jako běžný občan (byť jsou na jeho chování kladeny vyšší nároky, pod hrozbou vyvození kárné odpovědnosti), a není tedy důvod vyjímat ho z dosahu sankční odpovědnosti (včetně správního trestání), v oblasti samotného výkonu soudcovské funkce tomu tak již není. Zde soudce vystupuje jako nositel jedné ze tří (na sobě nezávislých) mocí ve státě (viz například nález Ústavního soudu ze dne 11. 7. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 18/06, č. 397/2006 Sb.) a realizuje tak ústavně zakotvenou funkci soudnictví (čl. 81 Ústavy). Jeho jednání je zde definováno jak příslušnými procesními předpisy, tak předpisy upravujícími postavení soudců (zákon o soudech a soudcích). V těchto předpisech jsou požadavky na nezávislý, nestranný a spravedlivý výkon funkce soudce (zahrnujíce v to například i povinnost zachovávat náležitou úctu ke stranám sporu, nevystupovat předpojatě apod.) explicitně uvedeny (zákon o soudech a soudcích), či vyplývají z konkrétních povinností soudce při vedení řízení (procesní předpisy). Obranou proti případnému excesu z těchto povinností nabízejí jednak samotné předpisy upravující průběh řízení (například možnost vznést námitku podjatosti), tak i zákon o soudech a soudcích a na něj navazující zákon o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů. V případě, kdy by se takové jednání dostalo do roviny posouzení možné kárné odpovědnosti soudce, obsahuje posledně zmiňovaná úprava speciální mechanismus, jak takové jednání projednat a případně rozhodnout o uložení kárného opatření. Zde je třeba připomenout, že posuzování možné kárné odpovědnosti soudce se neodehrává uvnitř uzavřeného systému justice; o tom svědčí nejen okruh kárných žalobců, zahrnující též prezidenta republiky a ministra spravedlnosti (ve vztahu ke všem soudcům), případně též Veřejného ochránce práv, jde-li o některé soudní funkcionáře (viz § 8 citovaného zákona), ale i samotná kreace kárného soudu, ve kterém je paritně zastoupena nejustiční odborná veřejnost (srov. § 4 odst. 1 téhož zákona).
Dle názoru Nejvyššího správního soudu je tedy úprava právního postavení soudců a jejich kárné odpovědnosti komplexní a poskytuje dostatečné záruky řádného výkonu soudcovské činnosti, respektive efektivního a nezávislého postihu soudců, kteří svým povinnostem nedostojí. Je sice pravdou, že pozitivní právní úprava nikde explicitně nevylučuje možný souběh postihu kárného a „
trestního
“ (ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně základních práv a svobod, č. 209/1992 Sb.) i v případech, kdy jde o jednání soudce při výkonu jeho funkce; to však neznamená, že by o vyloučení exekutivy (tedy jiné moci ve státě) coby orgánu stíhajícího takové jednání nemohlo být uvažováno. Krajský soud zcela správně poukazuje na existenci pojistky proti nepřípustné ingerenci exekutivy do moci soudní, kterou je souhlas prezidenta republiky s trestním stíháním soudce pro činy spáchané při výkonu funkce soudce nebo v souvislosti s výkonem této funkce (§ 76 odst. 1 zákona o soudech a soudcích, § 63 odst. 2 Ústavy). Jakkoli je prezident republiky v Ústavě zařazen do části třetí, nazvané moc výkonná, nelze na něj nahlížet jako na ryze exekutivní orgán, neboť jde o ústavního činitele, který v souladu s ústavou vykonává i některé pravomoci věcně náležející ostatním mocím ve státě (k tomu viz Sládeček, V.; Mikule, V.; Syllová J.
Ústava České republiky. Komentář
. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 410 a násl.). Pokud tedy zákon v těchto případech podmiňuje trestní stíhání soudce ze strany státního zastupitelství a policie (tedy orgánů exekutivních) souhlasem nejvyššího ústavního orgánu, nutně se nabízí otázka, zda „
stíhání
“ soudce za jednání stejného charakteru, posuzované ovšem jako správní delikt (které leží plně v rukou orgánů moci výkonné), nepodléhá žádnému omezení, potažmo, zda je vůbec přípustné. Zde je nutno upozornit, že „
rozhraničení mezi trestnými (a tedy soudem postižitelnými) delikty a delikty, které stíhají a trestají orgány exekutivy, je výrazem vůle suverénního zákonodárce; není odůvodněno přirozenoprávními principy, ale daleko spíše je výrazem trestní politiky státu
“ (viz rozsudek zdejšího soudu ze dne 27. 10. 2004, čj. 6 A 126/2002-27, č. 461/2005 Sb. NSS), přičemž v praxi často na počátku trestního či správního (přestupkového) řízení není zcela zřejmé, zda na věc bude dále nahlíženo jako na trestný čin či správní delikt. Konkrétní jednání soudce tak může být, výlučně na základě rozhodnutí exekutivního orgánu, posouzeno v jednom případě jako trestný čin, zatímco v jiném případě jako správní delikt (přestupek); v prvním případě existuje proti zneužití této pravomoci pojistka ve formě souhlasu prezidenta republiky, ve druhém případě by mohl orgán moci výkonné postupovat bez jakéhokoli omezení. Pro takové rozlišení nicméně nenachází Nejvyšší správní soud rozumné důvody, neboť v obou případech má být soudce stíhán pro jednání, kterého se dopustil při výkonu své ústavní funkce, a v obou případech tak musí požívat srovnatelné míry ochrany.
Nejvyšší správní soud tedy souhlasí s názorem krajského soudu o vyloučení aplikace zákona o přestupcích na jednání soudce, kterého se měl dopustit při vlastním výkonu své funkce. Důvodem ovšem není přednostní aplikace zákona o soudech a soudcích, potažmo zákona o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů, z důvodu speciality, jak již bylo uvedeno výše, nýbrž jde o praktické provedení ústavních záruk nezávislosti soudní moci, jak jsou deklarovány v článku 81 a článku 82 Ústavy. Na tyto případy dopadá zvláštní režim kárné odpovědnosti soudců, který je ve vztahu k samotnému výkonu soudcovské činnosti konkretizací zmiňovaných ústavních záruk. Pokud by tomu tak nebylo, postrádal by systém kárné odpovědnosti soudců praktický smysl.
Je ovšem vhodné znovu zdůraznit, že tato faktická exempce se již nevztahuje na jiná jednání soudce, k nimž došlo mimo přímý výkon jeho funkce (například nevhodné chování na veřejnosti v běžném občanském životě). V těchto případech se totiž již nejedná o samotný výkon soudní moci a není tak důvod soudce za jeho jednání vyjímat z obecné odpovědnosti za deliktní jednání. V těchto případech se plně uplatní princip, že ani případná kárná odpovědnost soudce za jednání, které by mohlo být postiženo také jako správní delikt, nepřekáží vedení přestupkového řízení; to ostatně zcela jasně deklaroval i krajský soud s odkazem na závěry plynoucí z výše citovaného nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 33/09. Zde Ústavní soud konstatoval, že kárné řízení není řízením o trestním obvinění podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, a nemůže tedy ani potenciálně zakládat překážku
ne bis in idem
, ve smyslu čl. 4 dodatkového protokolu č. 7 citované Úmluvy. Kárné provinění soudce má povahu disciplinárního deliktu a je výrazem zvláštního vztahu mezi určitou skupinou osob a státem. Tento závěr ostatně koresponduje i s
recentní
rozhodovací činností Evropského soudu pro lidská práva, která sice již připouští podřazení disciplinárních rozhodnutí soudnímu přezkumu, avšak nikoli v rámci „
trestní větve
čl. 6 odst. 1 Úmluvy – viz například rozhodnutí ze dne 19. 4. 2007,
Eskelinen proti Finsku,
stížnost č. 63235/00, Reports 2007-II, či Ústavním soudem zmiňované rozhodnutí ze dne 5. 2. 2009,
Olujič proti Chorvatsku
, stížnost č. 22330/05. Je tedy zřejmé, že stran téhož jednání (
idem
) vedle sebe může existovat odpovědnost kárná i přestupková. Argumentace krajského soudu tím, že jedině soudci může (obecně) za totožné jednání hrozit „
dvojí postih
“, a to v řízení přestupkovém i kárném, není z tohoto pohledu zcela přesná, jakkoli správně poukazuje na nevyvážené postavení soudců, ve srovnání s jinými skupinami osob, podléhajícími taktéž kárné odpovědnosti. Tento „
dvojí postih
“ nelze totiž chápat jako porušení zásady
ne bis in idem
, neboť „
trestní
“ sankce může být uložena toliko v řízení přestupkovém, zatímco v řízení kárném se jedná o disciplinární opatření pracovněprávního charakteru, které nemá povahu trestní sankce (byť jeho důsledky budou kárně postiženým soudcem pociťovány stejně). Riziko souběžného disciplinárního opatření souvisí jak se zvýšenými požadavky na osobnost soudce a výkon jeho funkce po profesní stránce, tak i s požadavky na chování soudce v jeho občanském životě.
Argumentuje-li stěžovatel ve prospěch (obecné) přestupkové postižitelnosti soudce tím, že osoba dotčená protiprávním jednáním soudce má subjektivní právo na potrestání pachatele předmětného přestupku (bude-li jeho spáchání, pochopitelně, prokázáno), nelze s ním souhlasit. Ponechá-li Nejvyšší správní soud stranou fakt, že výše konstatovaná exempce musí logicky dopadat na všechny kategorie přestupků, mají-li být spojeny s výkonem funkce soudce, nelze přehlédnout, že stěžovatelem předestřenou myšlenku již v minulosti odmítl Ústavní soud, pokud jde o oblast soudního trestání (například usnesení ze dne 27. 9. 2000, sp. zn. I. ÚS 249/2000, č. 34/2000 Sb. ÚS); není přitom důvod, proč by tento názor neměl dopadat i na oblast trestání správního. Stěžovatel sice namítá rozdílnost mezi úpravou zákona o přestupcích (§ 68) a trestního řádu (§ 163 a § 163a), pokud jde o oprávnění postižené, respektive poškozené osoby ovlivnit zahájení či další pokračování řízení, tato argumentace však není správná. V řízení o přestupcích obecně platí, že přestupky se projednávají z důvodu veřejného zájmu a z úřední povinnosti (zásady legality a oficiality). Princip legality je prolomen v případech, kdy zákon o přestupcích předpokládá zahájení řízení pouze na návrh; u těchto „
návrhových přestupků
“ (§ 68 odst. 1 zákona o přestupcích) je oprávněna podat návrh pouze postižená osoba, případně její zákonný zástupce nebo opatrovník (princip oficiality je aktivován až v případě, kdy je řízení na návrh zahájeno). Bez návrhu takové osoby nebude jednání vykazující znaky konkrétně vyjmenovaných přestupků z úřední povinnosti zkoumáno. Je-li v posuzovaném přestupkovém řízení princip legality zcela vyloučen (princip oficiality se nicméně v případě zahájení řízení plně uplatní), zatímco v soudním řízení trestním je v těchto specifických případech uplatnění obou zmiňovaných principů vázáno na vyjádření (ne)souhlasu s jeho zahájením či dalším pokračováním, v obou případech je pro tuto osobu výsledek principiálně stejný; v obou případech totiž závisí na její vůli (projevené ve vztahu k orgánu veřejné moci), zda se povede řízení, jehož cílem má být potrestání pachatele deliktního jednání, kterým byla tato osoba postižena, respektive poškozena. Není přitom podstatné, zda je tento projev vůle vyjádřen aktivně (návrh na zahájení řízení, souhlas se zahájením, respektive pokračováním v řízení) či pasivně (indolence poškozeného, respektive osoby blízké, ve smyslu ustanovení § 163a trestního řádu). Krajský soud správně dovodil, že zcela specifická konstrukce zahájení řízení vyplývající z § 68 odst. 1 zákona o přestupcích je v případě přestupku dle § 49 odst. 1 písm. a) tohoto zákona dána minimálním zájmem státu na jeho potrestání, proto i samotná iniciace případného řízení byla ponechána na osobě, která se cítí být jednáním jiné osoby postižena. Je přitom vhodné znovu zopakovat, že celá kategorie přestupků představuje zaviněná protiprávní jednání menší společenské nebezpečnosti (ve smyslu, v jakém jim je přikládána aktuální trestní politikou státu), čemuž nepochybně odpovídá i ona specifická úprava zahajování řízení posuzovaného přestupku. Lze souhlasit s krajským soudem, že ustupuje-li v některých případech přestupkového jednání veřejný zájem na jeho projednání individuálnímu zájmu poškozené (dotčené) osoby, neznamená to, že případně zahájené řízení již nemá vrchnostenskou povahu, tedy že nepůjde o řízení, kdy veřejná moc stíhá deliktní jednání konkrétní osoby. Správní orgán zde nevystupuje jako arbitr mezi zájmy stíhané osoby a osoby dotčené, ale je-li řízení zahájeno, plně se v něm uplatňují principy legality a oficiality. Dotčená osoba tak vskutku ani v těchto případech nemá žádné subjektivní právo na potrestání pachatele přestupku. Ke kolizi ústavně garantovaného práva na nezávislý a nestranný výkon soudní moci se (neexistujícím) subjektivním právem postižené (poškozené) osoby na potrestání původce takového jednání tedy nemůže dojít.
Sluší se konečně též uvést, že právo osoby dotčené na cti bránit se ataku na svou čest a lidskou důstojnost bez ohledu na to, kdo je jeho původcem, není shora uvedenými závěry popřeno, byť taková ochrana nebude poskytnuta v rámci sankčního řízení. Krajský soud zcela správně reflektoval fakt, že k zásahu do sféry osobnostních práv může dojít i při výkonu soudcovské činnosti (viz již citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 310/05); standardním prostředkem ochrany před takovým jednáním ovšem není sankční (zde přestupkové) řízení (jež sleduje jeho potrestání), ale žaloba před civilními soudy z titulu zásahu do osobnostních práv dle § 11 a násl. občanského zákoníku z roku 1964. (...)
*)
S účinností od 1. 1. 2014 nahrazen zákonem č. 89/2012 Sb., občanským zákoníkem.