1 Afs 7/2009 - 753

Správní řízení: podjatost úřední osoby; hospodářská soutěž: poskytování služeb obecného hospodářského významu

§  ×
AA  
Sdílení poznámky:
Obsah Typ obsahu
Předpisy ČR (5)
Správní řízení: podjatost úřední osoby Hospodářská soutěž: poskytování služeb obecného hospodářského významu
k § 1 odst. 3, § 10 odst. 1 a § 11 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění zákonů č. 340/2004 Sb., č. 484/2004 Sb. a č. 361/2005 Sb.
I. Sama skutečnost, že se úřední osoba zná se zástupcem účastníka řízení nebo se zástupcem osoby, na jejíž podnět bylo řízení zahájeno, či si s nimi dokonce tyká, neznamená, že lze důvodně pochybovat o její nepodjatosti ve smyslu § 14 odst. 1 správního řádu z roku 2004.
II. Podmínkou pro určení soutěžitele jako poskytovatele služby obecného hospodářského významu ve smyslu § 1 odst. 3 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, je existence veřejnoprávního aktu (rozhodnutí), který jej takovou službou pověřil. Zákonem užitý pojem „
rozhodnutí
“ je nutno vykládat nejen jako individuální správní akt, ale je třeba pod něj zahrnout i jiné veřejnoprávní akty, z nichž vyplývá pověření pro příslušného soutěžitele poskytovat služby obecného hospodářského významu.
III. Vynětí soutěžitele z působnosti zákona o ochraně hospodářské soutěže podle § 1 odst. 3 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, je omezeno pouze na jednání soutěžitele spojené s poskytováním služeb obecného hospodářského významu a současně je toto vynětí omezeno jen na ta pravidla hospodářské soutěže, která by předmětnému jednání (a tudíž i poskytování služeb obecného hospodářského významu) bránila.
IV. Součástí zvláštní odpovědnosti soutěžitele, který má na trhu dominantní postavení, je povinnost oznámit přerušení dodávek služeb svým odběratelům v přiměřené lhůtě předem (§ 10 odst. 1 a § 11 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže).
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6. 2013, čj. 1 Afs 7/2009-753)
Prejudikatura:
rozsudky Soudního dvora ze dne 21. 2. 1973, Continental Can (6/72, Recueil, s. 215), ze dne 27. 3. 1974, BRT – II (127/73, Recueil, s. 313), ze dne 30. 4. 1974, Sacchi (155/73, Recueil, s. 409), ze dne 9. 11. 1983, Michelin (322/81, Recueil, s. 3461), ze dne 11. 4. 1989, Saeed Flugreisen (66/86, Recueil, s. 803), ze dne 19. 5. 1993, Corbeau (C-320/91, Recueil, s. I-02533), ze dne 27. 4. 1994, Almelo (C-393/92, Recueil, s. I-01477), ze dne 16. 3. 2000, P Compagnie Maritime Belge Transports (C-395/96 P a C-396/96 Recueil, s. I-1365) a ze dne 1. 7. 2008, MOTOE (C-49/07, Sb. rozh., s. I-04863); rozsudek Tribunálu ze dne 19. 6. 1997, Air Inter (T-260/94, Recueil, s. II-997), ze dne 16. 3. 2004, Danske (T-157/04, Recueil, s. II-00917) a ze dne 11. 9. 2012, Corsica Ferries (T-565/08).
Věc:
Akciová společnost Dopravní podnik Ústeckého kraje proti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o zneužití dominantního postavení, o kasační stížnosti žalobce.
Žalobce v roce 2006 provozoval regionální linkovou autobusovou dopravu na území Ústeckého kraje na základě smlouvy o závazku veřejné služby v linkové dopravě, kterou s jeho právním předchůdcem uzavřel Krajský úřad Ústeckého kraje jako dopravní úřad (§ 19 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě), a na základě licencí k provozování linkové osobní dopravy. V závěru roku 2005 se žalobce a krajský úřad neshodli na celkovém dopravním výkonu žalobce a na výši předpokládané ztráty; nebyl tak uzavřen dodatek smlouvy, který by nově upravil tyto a další okolnosti provozování dopravy v závazku veřejné služby v roce 2006. V lednu 2006 neuhradil kraj žalobci částku, kterou žalobce požadoval jako ztrátu z provozování dopravy v tomto měsíci, a trval na podepsání dodatku v jím navrženém znění. Žalobce předložil kraji svou verzi dodatku, na niž však kraj nepřistoupil, a dne 31. 1. 2006 vypověděl žalobci smlouvu o závazku veřejné služby. V následujících měsících pak kraj uhradil žalobci částky za zajišťování základní dopravní obslužnosti za měsíce leden až duben 2006, a to vždy v posledním týdnu následujícího měsíce.
Krajský úřad v dubnu 2006 vyhlásil koncesní řízení na zajištění dopravní obslužnosti části území kraje v režimu závazku veřejné služby; z tohoto řízení vzešla vítězně společnost ČSAD Česká Lípa a.s. Dne 2. 6. 2006 uzavřel kraj s touto společností rámcové smlouvy o závazku veřejné služby; dne 9. 6. 2006 pak společnost požádala o vydání licencí na dopravu od 9. 9. 2006.
Dne 26. 7. 2006 oznámil žalobce kraji, že u něj nastaly neodvratitelné okolnosti podle § 18 písm. d) zákona o silniční dopravě, a označil konkrétní spoje (v počtu 2 135, z toho 2 103 v režimu závazku veřejné služby), které k 1. 8. 2006 přeruší. Tohoto dne tak poté skutečně učinil; předtím upozornil kraj, že je připraven nadále zajišťovat základní dopravní obslužnost v kraji, pokud kraj učiní kroky k úhradě dlužných částek za květen až červenec 2006.
Společnost ČSAD Česká Lípa sdělila krajskému úřadu, že je připravena od 1. 8. 2006 zahájit provoz na všech linkách zařazených do systému základní dopravní obslužnosti, na nichž do té doby provozoval dopravu žalobce. Rada kraje rozhodla dne 1. 8. 2006 o vystavení objednávek na provoz linek a spojů u společnosti, ta však dne 2. 8. 2006 své předchozí stanovisko zpochybnila a vzala zpět své žádosti o udělení licencí.
Dne 4. 8. 2006 zahájil krajský úřad správní řízení směřující k vydání rozhodnutí podle čl. 14 odst. 5 nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 o postupu členských států ohledně závazků vyplývajících z pojmu veřejné služby v dopravě po železnici, silnici a vnitrozemských vodních cestách, a zaslal žalobci návrh rozhodnutí. Žalobce v týž den večer obnovil provoz na všech linkách. Krajský úřad pak dne 7. 8. 2006 uložil žalobci povinnost zachovat na vyjmenovaných linkách provoz do dne 8. 9. 2006. Následně krajský úřad přidělil licence společnosti ČSAD Česká Lípa a dalším menším dopravním podnikům vzešlým z výběrových řízení.
Žalovaný následně ve svém rozhodnutí vyslovil, že žalobce ve smyslu § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské zneužil svého dominantního postavení na trhu poskytování dopravních služeb v regionální linkové autobusové dopravě na území Ústeckého kraje na újmu spotřebitelů poptávajících tyto služby: dne 1. 8. 2006 totiž přerušil provoz 2 135 spojů veřejné linkové autobusové dopravy na území Ústeckého kraje, přičemž tento svůj úmysl oznámil Ústeckému kraji teprve dne 26. 7. 2006. Neposkytnul tak dostatečný časový předstih umožňující včasnou adaptaci Ústeckého kraje a spotřebitelů na nastalou situaci. Žalovaný žalobci takové jednání do budoucna zakázal a uložil mu za ně pokutu ve výši 700 000 Kč. Zároveň vyslovil, že porušení citovaného ustanovení spočívající v samotném přerušení provozu předmětných 2 135 spojů bez objektivně ospravedlnitelného důvodu nebylo ve správním řízení prokázáno.
Žalobcův rozklad podaný proti tomuto rozhodnutí zamítl předseda žalovaného a napadené rozhodnutí potvrdil. Žalobu, již žalobce podal proti rozhodnutí předsedy žalovaného, Krajský soud v Brně zamítl rozhodnutím ze dne 17. 9. 2008, čj. 62 Ca 42/2007-337.
Žalobce (stěžovatel) v kasační stížnosti proti rozsudku krajského soudu zformuloval řadu námitek svědčících podle jeho názoru o nesprávném posouzení právní otázky v předchozím řízení, o vadách řízení před správním orgánem, o zmatečnosti řízení před soudem a o nepřezkoumatelnosti rozsudku [§ 103 odst. 1 písm. a) – d) s. ř. s.]. V obecné rovině vytkl správnímu orgánu i krajskému soudu přepjatě formalistický postup, v jehož důsledku byl potrestán za jednání, které není správním deliktem.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z odůvodnění:
[33] Institut vyloučení úředních osob z projednávání a rozhodování věci je upraven v § 14 správního řádu. Ustanovení § 14 odst. 6 nicméně vylučuje použití tohoto institutu (hmotněprávních podmínek a procesního řešení) pro vedoucí ústředních správních úřadů a státní tajemníky. Nejvyšší správní soud shledal toto ustanovení rozporným s ústavním pořádkem a předložil věc k rozhodnutí Ústavnímu soudu podle článku 95 odst. 2 Ústavy. Ústavní soud usnesením ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 30/09, návrh Nejvyššího správního soudu odmítl jako podaný osobou zjevně neoprávněnou. V usnesení poukázal na přednost ústavně konformní
interpretace
právních předpisů před jejich derogací. Konstatoval, že vady správního řízení posuzuje správní soud nejen z pohledu kautel správního řádu, ale i těch, jež plynou přímo z ústavního pořádku, konkrétně z článku 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Ustanovení § 14 odst. 6 správního řádu pak podle Ústavního soudu nepředstavuje pro soudní přezkum rozhodnutí správního orgánu překážku posouzení podjatosti úřední osoby v řízení podle § 152 správního řádu. Není proto zákonným ustanovením, jež v rozhodované věci pro správní soud zakládá rozhodovací důvody pro její hmotněprávní posouzení nebo upravuje postup daného řízení, pročež v dané věci není naplněna podmínka aktivní legitimace obecného soudu podle § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. Správní soud tedy § 14 odst. 6 správního řádu aplikuje tak, že ho neaplikuje, jelikož toto ustanovení je bariérou pro uplatnění námitky podjatosti úřední osoby ve správním řízení, nikoliv ale pro její posouzení v soudním řízení správním.
[34] Byť se nejedná o kasační nález, Nejvyšší správní soud nevidí prostor pro jakoukoliv polemiku s názorem vyřčeným Ústavním soudem, který jako rozhodující a konečný interpret Ústavy závazně vyložil, jak je třeba v nyní projednávaném případě postupovat. Zdejší soud závěry Ústavního soudu chápe tak, že je oprávněn posoudit hmotněprávní podmínky podjatosti předsedy žalovaného podle § 14 odst. 1 správního řádu bez ohledu na § 14 odst. 6 téhož zákona. Pokud Nejvyšší správní soud zjistí, že byly splněny podmínky pro vyloučení předsedy žalovaného z projednávání a rozhodování věci, bude pravděpodobně namístě zrušit rozsudek krajského soudu pro vadu řízení spočívající v tom, že při zjišťování skutkové podstaty byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu měl zrušit [§ 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.]. Současně bude dán důvod pro zrušení napadeného správního rozhodnutí pro podstatné porušení ustanovení o řízení podle § 110 odst. 2 písm. a) ve spojení s § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (...)
[45] Stěžovatel nicméně dále své pochybnosti o nepodjatosti předsedy žalovaného zakládá na tvrzení, že si předseda žalovaného tyká s představiteli advokátní kanceláře zastupující žalovaného a zúčastnil se jejich soukromé oslavy, resp. placené inzerce. Civilistická
judikatura
, s níž se zdejší soud plně ztotožňuje, samu skutečnost, že se soudce na profesním základě zná se zástupcem jedné strany (a tyká si s ním), nepovažuje za důvod pro vyloučení soudce z projednávání a rozhodování věci. Jedná-li se o pouhou kolegiální znalost na profesní bázi, musely by přistoupit ještě další skutečnosti, z nichž by bylo možno dovozovat nadstandardnost vztahu překračující rovinu běžné známosti, a tudíž i pochybnosti o podjatosti (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 31. 10. 2008, sp. zn. 4 Nd 330/2008). Tento přístup z ústavního hlediska aprobuje i Ústavní soud (srov. usnesení ze dne 5. 1. 2011, sp. zn. III. ÚS 1358/09).
[46] Podle názoru Nejvyššího správního soudu lze tento přístup přiměřeně aplikovat na posuzování poměru úřední osoby k účastníkům nebo jejich zástupcům ve smyslu § 14 odst. 1 správního řádu. Lze považovat za přirozené, pokud se úřední osoba stýká s osobami, které se ve své praxi zabývají shodnými tématy jako úřední osoba. Může se tak dít na různých školeních, konferencích, ale i na akcích společenského charakteru. Pokud si úřední osoba zachová potřebný odstup a vztahy s těmito osobami udržuje na rovině kolegiální, není žádný důvod vyřazovat úřední osobu ze správních řízení, jichž se tyto osoby účastní. Sama skutečnost, že se úřední osoba zná se zástupcem účastníka řízení nebo se zástupcem osoby, na jejíž podnět bylo řízení zahájeno, či si s nimi dokonce tyká, tedy neznamená, že lze důvodně pochybovat o její nepodjatosti.
[47] Ke vzniku pochybností musí přistoupit další skutečnost, která posune tento kolegiální vztah do vztahu nadstandardního, ať už v pozitivním či negativním smyslu (např. společně trávené dovolené nebo vyostřený sousedský spor). V projednávané věci poukazuje stěžovatel především na účast předsedy žalovaného na oslavě a soukromé inzerci advokátní kanceláře zastupující Ústecký kraj a na
mediální
výroky předsedy žalovaného. Nejvyšší správní soud konstatuje, že účast předsedy žalovaného na předmětné oslavě za rozhodnou z hlediska podjatosti považovat nelze. Ze skutečností, které jsou o věci známé, vyplývá jen to, že se předseda žalovaného účastnil oslavy výročí 75 let advokátní kanceláře Weil Gotshal & Manges a byl vyfotografován společně s místopředsedou představenstva PKN Orlen. Tato fotografie pak byla použita jako součást inzerce advokátní kanceláře v časopisu EURO v roce 2007. Této oslavy se zjevně účastnily desítky dalších lidí, podle fotografií se jednalo o záležitost dosti formální a stěžovatel neuvádí (a soud nevidí) důvod, proč by tato v podstatě ojedinělá společenská akce měla ze vztahu předsedy žalovaného a zástupců Ústeckého kraje činit nadstandardní záležitost, tj. posouvat jej za běžnou známost, resp. za vztah charakterizovaný „
tykáním
“. Už vůbec pak není zřejmé a stěžovatel k tomu neuvádí žádná tvrzení a důkazní prostředky, jakou mohla mít účast předsedy žalovaného vliv na jeho konkrétní postup a rozhodování v stěžovatelově věci. Úvahy stěžovatele zůstávají v rovině spekulace, a tu nelze považovat za důvodnou pochybnost o nepodjatosti ve smyslu § 14 odst. 1 správního řádu. (...)
[65] Podle § 1 odst. 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže se „[n]
a soutěžitele, kteří na základě zvláštního zákona nebo na základě rozhodnutí vydaného podle zvláštního zákona poskytují služby obecného hospodářského významu, [...] tento zákon vztahuje, jen pokud jeho uplatnění neznemožní poskytování těchto služeb
“.
Judikatura
Nejvyššího správního soudu v souvislosti s tímto ustanovením poukazuje na článek 86 odst. 2 Smlouvy o založení Evropského společenství (dále jen „SES“, nyní článek 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie, dále jen „SFEU“). Podle něj podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu, nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají pravidlům hospodářské soutěže, pokud uplatnění těchto pravidel nebrání právně nebo fakticky plnění zvláštních úkolů, které jim byly svěřeny. Rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Společenství.
[66] Omezení osobního rozsahu soutěžních pravidel podle § 1 odst. 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže je proto nutné interpretovat ve smyslu judikatury Soudního dvora Evropské unie k článku 86 odst. 2 SES (čl. 106 odst. 2 SFEU, viz rozsudek ze dne 30. 1. 2007, čj. 7 As 50/2006-262). Ve věci
Corsica Ferries
byl vysloven názor, že
právo Unie přesně nevymezuje pojem služby obecného hospodářského zájmu podle čl. 86 odst. 2, naopak členské státy mají širokou posuzovací pravomoc při definování toho, co považují za služby obecného hospodářského zájmu
(rozsudek Tribunálu ze dne 11. 11. 2012,
Corsica Ferries
, T-565/08, dosud nepublikováno, bod 56). Okolnosti, za nichž jsou poskytovány služby obecného hospodářského významu, obecně vymezila rozhodnutí Soudního dvora zmiňovaná krajským soudem (rozsudek ze dne 19. 5. 1993,
Corbeau
, C-320/91, Recueil, s. I-02533, rozsudek ze dne 27. 4. 1994,
Almelo
, C-393/92, Recueil, s. I-01477). Tyto okolnosti shrnul a doplnil generální advokát Ruiz-Jarabo Colomer ve svém stanovisku ze dne 20. 10. 2009 k věci
Federutility
, C-265/08, Sb. rozh., s. I-03377, body 54 a 55, tak, že takové služby musí být poskytovány
nepřetržitě (
kontinuita
), ve prospěch všech uživatelů a na celém relevantním území (universalita), za jednotné ceny a ve srovnatelné kvalitě bez ohledu na konkrétní situace a na stupeň hospodářské výnosnosti jednotlivých operací (rovnost), transparentně a musí jít o služby hospodářsky dostupné
. Generální advokát Jacobs k tomu dodává,
že důvodem pro svěření takových úkolů podnikům je často skutečnost, že dané služby je nutné poskytovat, neboť na jejich vykonávání existuje veřejný zájem, avšak pokud by poskytování takovýchto služeb bylo přenecháno privátnímu sektoru, tyto služby by pak zřejmě vykonávány nebyly zpravidla z ekonomických důvodů. Potenciální mezera v poskytování služeb se může často objevit proto, že vykonávání určitých úkolů, jako je poskytování služeb do vzdálených regionů, není ziskové
(stanovisko k věci
Dusseldorp,
C-203/96, Recueil, s. I-04075, bod 105).
[67] Ve vztahu k projednávanému případu lze dále poukázat na závěr Soudního dvora, že se
jedná o výjimku z pravidel smlouvy, a proto musí být podniky, které by z ní mohly čerpat výhodu, definovány velmi úzce. Soukromé podniky sice mohou spadat pod toto ustanovení, ale musí být pověřeny poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu aktem orgánu veřejné moci
(rozsudek Soudního dvora ze dne 27. 3. 1974,
BRT – II
, 127/73, Recueil, s. 313, body 19 a 20, tak i navazující
judikatura
, např. rozsudek ze dne 11. 4. 1989,
Saeed Flugreisen
, 66/86, Recueil, s. 803, bod 55, nebo nedávný rozsudek ze dne 1. 7. 2008,
MOTOE
, C-49/07, Sb. rozh., s. I-04863, bod 45). Ve věci
Air Inter
pak Soudní dvůr zdůraznil, že omezení soutěžního práva musí být pro poskytování těchto služeb nezbytné a tomuto účelu úměrné, přičemž posouzení, zda jsou tyto podmínky splněny, musí být velmi přísné:
nepostačuje, aby toto poskytování bylo jen omezeno nebo ztíženo. Je na žadateli, který se aplikace tohoto ustanovení dovolává, aby prokázal znemožnění poskytování těchto služeb
(rozsudek Tribunálu ze dne 19. 6. 1997,
Air Inter
, T-260/94, Recueil, s. II-997, bod 141, shodně již rozsudek ze dne 30. 4. 1974,
Sacchi
, 155/73, Recueil, s. 409, bod 15).
[68] Strany sporu nezpochybňují, že i v oblasti veřejné autobusové linkové dopravy mohou být poskytovány služby obecného hospodářského významu (či „
zájmu
“, což je obsahově totožný pojem používaný v evropských předpisech). Rovněž není sporné, že poskytování těchto služeb je blíže regulováno jednak nařízením č. 1191/69, jednak zákonem o silniční dopravě. Za služby obecného hospodářského významu lze tak v této oblasti považovat tzv. veřejnou službu (slovy zákona o silniční dopravě
závazek veřejné služby
“) spočívající v zajištění dopravní obslužnosti územního obvodu kraje, a to zejména tzv. základní dopravní obslužnosti, jak je definována v § 19a odst. 1 zákona o silniční dopravě (zajištění přiměřené dopravy po všechny dny v týdnu z důvodu veřejného zájmu, především do škol, do úřadů, k soudům, do zdravotnických zařízení poskytujících základní zdravotní péči a do zaměstnání, včetně dopravy zpět, přispívající k trvale únosnému rozvoji tohoto územního obvodu). Spornou však zůstává otázka, zda stěžovatel v rozhodné době takové služby poskytoval a zda by mu aplikace soutěžních pravidel v projednávaném případě znemožnila poskytování takových služeb (o tom, že stěžovatel je soutěžitelem, už bylo pojednáno výše).
[69] Zásadním pro určení stěžovatele jako poskytovatele služby obecného hospodářského významu je totiž nalezení veřejnoprávního aktu (aktu orgánu veřejné moci), který jej takovou službou pověřil. Jak plyne z výše uvedené judikatury Soudního dvora, bez takového aktu nelze u soukromého podniku o poskytování služeb obecného hospodářského významu hovořit. Obdobně konstruuje tento požadavek i § 1 odst. 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže, když vyžaduje, aby předmětné služby byly poskytovány na základě zvláštního zákona nebo na základě rozhodnutí vydaného podle zvláštního zákona. Jelikož
judikatura
Soudního dvora vykládá pojem „
akt orgánu veřejné moci
“ dosti široce, je třeba ekvivalentní český pojem „
rozhodnutí
“ vykládat nejen jako individuální správní akt, ale je třeba pod něj zahrnout i jiné veřejnoprávní akty, z nichž vyplývá pověření pro příslušného soutěžitele poskytovat služby obecného hospodářského zájmu.
[70] Stěžovatel se domnívá, že tímto aktem je udělená licence k provozování linkové osobní dopravy. Touto otázkou se Nejvyšší správní soud již zabýval v jiné věci stěžovatele a v rozsudku ze dne 31. 3. 2010, čj. 8 As 13/2009-157, dospěl k závěru, že stěžovatelův názor je mylný. Rozhodující první senát přitom nevidí důvod, proč by se měl od tohoto závěru odchýlit.
[71] Zákon o silniční dopravě vymezuje řízení o předmětné licenci v § 10 až § 16, a to včetně obsahových náležitostí žádosti a licence samotné. Žádost o licenci představuje svobodné rozhodnutí žadatele o licenci, který s vědomím podnikatelského rizika chce za podmínek stanovených v licenci provozovat linku osobní dopravy. Licence je pak zákonem koncipována jako povolení, na jehož základě vzniká dopravci právo a povinnost provozovat linkovou osobní dopravu za podmínek specifikovaných v licenci. To ovšem neznamená, že by vlastníku licence automaticky vznikl závazek veřejné služby. Zákon o silniční dopravě závazek veřejné služby upravuje zcela nezávisle na licenci, přičemž jeho vznik výslovně spojuje s písemnou smlouvou, kterou uzavírá kraj s dopravcem za účelem zajištění dopravní obslužnosti územního obvodu kraje (§ 19 odst. 3). Skutečnost, že zákon o silniční dopravě odlišuje udělení licence a závazek veřejné služby, vyplývá též z § 12 odst. 2 (možnost vázat udělení licence na uzavření smlouvy o závazku veřejné služby) a z § 19 odst. 2 (uzavře-li kraj písemnou smlouvu o závazku veřejné služby s dopravcem, který nemá licenci, zahájí dopravní úřad řízení o udělení licence bez návrhu dopravce). Se samotným udělením licence tak není spojen vznik závazku veřejné služby a právo držitele licence na úhradu prokazatelné ztráty. Tím méně lze uvažovat o tom, že by udělením licence byl její vlastník současně pověřen poskytováním služeb obecného hospodářského významu. Za onen akt orgánu veřejné moci, resp. rozhodnutí, jež pověřuje soutěžitele poskytováním oněch služeb, je proto třeba mít právě písemnou smlouvu o závazku veřejné služby. Teprve v ní je vymezeno, jakých licencí, případně linek a spojů, se týká závazek veřejné služby, a v jakém rozsahu a jakou úhradu prokazatelné ztráty hodlá kraj dopravci za jeho služby poskytnout. Z toho též vyplývá, že závazek veřejné služby trvá pouze po dobu platnosti písemné smlouvy: po jejím ukončení pak nelze uvažovat o tom, že by dopravce poskytoval služby obecného hospodářského významu.
[72] Stěžovatel dále tvrdí, že provozuje síť veřejné linkové dopravy v režimu závazku veřejné služby podle čl. 2 nařízení č. 1191/69. Názor stěžovatele je však mylný a vychází z nedostatečného sladění terminologie mezi nařízením č. 1191/69 a zákonem o silniční dopravě. Nařízení č. 1191/69, jak už z jeho názvu vyplývá, reguluje pouze výseč vztahů vznikajících v dopravě, a to konkrétně vztahy vyplývající z tzv. veřejné služby. Nelze mít přitom pochybnosti o tom, že dopravní obslužnost určitého území není zajišťována výlučně prostřednictvím veřejné služby, ale i dopravci poskytujícími dopravní služby mimo veřejnou službu (na čistě komerční bázi, jak vyplývá z čl. 14 odst. 4 nařízení č. 1191/69). Citované nařízení rozeznává dva nástroje, jimiž je veřejná služba v dopravě zajišťována. Zaprvé jde o „
smlouvu na veřejné služby
“, jako dvoustranný úkon mezi orgánem členského státu a příslušným dopravním podnikem (čl. 1 odst. 4 a čl. 14). Zadruhé se jedná o „
závazek veřejné služby
“, který je dopravnímu podniku uložen rozhodnutím orgánu členského státu (čl. 1 odst. 5 a oddíl II až IV). Tyto nástroje přitom nelze směšovat (srov. rozsudek Tribunálu ze dne 16. 3. 2004,
Danske
, T-157/04, Recueil, s. II-00917).
[73] Zákon o silniční dopravě v rozhodném znění reguloval zjevně širší oblast vztahů než nařízení č. 1191/69, avšak v § 19 – § 19c se výslovně zabýval otázkou veřejné služby v dopravě (v současné době je celá tato problematika z citovaného zákona vyňata a zpracována v samostatném zákoně č. 194/2010 Sb., o veřejných službách v přepravě cestujících). Zákon o silniční dopravě přitom upravoval pouze jeden nástroj zajištění veřejné služby v dopravě, a to „
smlouvu o závazku veřejné služby
“ jako dvoustranný právní úkon mezi dopravcem a krajem. Ačkoliv název této smlouvy nasvědčuje smísení obou nástrojů uvedených v nařízení č. 1191/69, obsahově jí bezpochyby odpovídá pouze „
smlouva na veřejné služby
“. Nástroj spočívající v jednostranném uložení závazku veřejné služby rozhodnutím dopravního nebo jiného úřadu tedy zákon o silniční dopravě v rozhodné době neobsahoval. K jednostrannému uložení závazku veřejné služby tak mohlo dojít pouze na základě nařízení č. 1191/69, a to autoritativním rozhodnutím orgánu členského státu. Za toto rozhodnutí přitom nelze považovat udělení licence, a to kvůli výše uvedené nezávislosti licence na poskytování veřejných služeb. Kromě toho ze zákona o silniční dopravě vyplývá, že nelze mít uzavřenu a plnit „
smlouvu o závazku veřejné služby
“ a současně nedisponovat příslušnou licencí: pokud by však licence byla rozhodnutím ukládajícím závazek veřejné služby, docházelo by k nepřípustné kumulaci obou nástrojů zajišťování veřejné služby v dopravě. Uzavírání „
smlouvy o závazku veřejní služby
“ by se navíc jevilo jako zcela nadbytečné (byl-li již uložen závazek veřejné služby licencí).
[74] Lze tedy uzavřít, že dopravce může poskytovat veřejné služby v dopravě buď na základě „
smlouvy na veřejné služby
“, jíž v českých podmínkách odpovídá veřejnoprávní „
smlouva o závazku veřejné služby
“, nebo na základě autoritativního rozhodnutí o uložení závazku veřejné služby. Tyto veřejnoprávní akty je pak třeba považovat za akty, jimiž je příslušný dopravce pověřen poskytováním služeb obecného hospodářského významu ve smyslu § 1 odst. 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže. K vynětí dopravce ze soutěžních pravidel nemůže vést samotné udělení licence k provozování linkové osobní dopravy, ani sama skutečnost, že dopravce působí na linkách zařazených do základní dopravní obslužnosti kraje, neboť tu chybí ono veřejnoprávní pověření poskytováním služeb obecného hospodářského významu. Ze stejného důvodu je nerozhodná i skutečnost, že stěžovatel naplňuje znaky stanovené pro závazky veřejné služby v čl. 2 nařízení č. 1191/69. Opačný závěr by vedl k neudržitelné situaci, kdy by pouhé udělení licence či působení na linkách zařazených do základní dopravní obslužnosti kraje nebo i jen naplnění obecných znaků závazků veřejné služby uvedených v nařízení č. 1191/69 vedlo k povinnosti kraje hradit takovému dopravci prokazatelnou ztrátu. Kraj by vůbec nemohl ovlivnit kdo a za jakých podmínek (za jakou cenu) bude veřejné služby v dopravě poskytovat. Z hlediska zákona o ochraně hospodářské soutěže by pak takový závěr vedl k automatickému vynětí všech takových dopravců z působnosti zákona, byť by poskytovali své služby čistě komerčně a panoval by mezi nimi ostrý konkurenční boj. Takový záměr český ani unijní zákonodárce zjevně neměl, a proto je třeba tuto argumentaci odmítnout a trvat na podmínce veřejnoprávního pověření k poskytování služeb obecného hospodářského významu. (...)
[78] Stěžovatel k druhé podmínce vynětí z působnosti soutěžních pravidel tvrdí, že soud nepřípustně zúžil výklad § 1 odst. 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Podle stěžovatele je působnost tohoto zákona vyloučena i v případě, že byť i jen jediné jeho ustanovení [zde například § 11 odst. 1 písm. e) a f)] znemožní poskytování služby obecného hospodářského významu (zde zajištění dopravní obslužnosti). Stěžovatel tak fakticky vychází z postulátu všechno nebo nic: tedy buď je veškeré jednání soutěžitele vyňato ze všech pravidel soutěže artikulovaných v zákoně o ochraně hospodářské soutěže, anebo veškeré jednání soutěžitele podléhá všem pravidlům. Tento názor je ovšem neudržitelný. Z rozhodnutí Soudního dvora ve věci
Air Inter
jednoznačně plyne, že omezení soutěžního práva musí být nezbytné a přiměřené (ze stejných požadavků vyšel i krajský soud, srov. s. 19 napadeného rozsudku), přičemž posouzení, zda jsou tyto podmínky splněny, musí být velmi přísné. Vynětí soutěžitele podle § 1 odst. 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže tedy přichází v úvahu pouze tam, kdy jeho určité jednání by bylo kvalifikováno jako porušení soutěžních pravidel, avšak bez tohoto jednání by došlo ke znemožnění poskytování služeb obecného hospodářského významu, jímž byl soutěžitel pověřen. Vynětí ze zákona je omezeno pouze na jednání spojené s poskytováním služeb obecného hospodářského významu a současně je toto vynětí omezeno jen na ta pravidla hospodářské soutěže, která by předmětnému jednání (a tudíž i poskytování služeb obecného hospodářského významu) bránila.
[79] Krajský soud proto zcela správně posuzoval otázku, zda by aplikace zákazu zneužívat dominantní postavení podle § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže na vytýkané jednání (oznámení úmyslu přerušit provoz pět dní před jeho uskutečněním) stěžovateli znemožnilo poskytovat služby obecného hospodářského významu. Dospěl přitom k akceptovatelnému závěru, že tomu tak není: jednak stěžovatel sám svým jednáním poskytování těchto služeb (byly-li by považovány za služby obecného hospodářského významu) přerušil, jednak by poskytování těchto služeb nijak neovlivnila skutečnost, kdyby stěžovatel svůj úmysl oznámil s dostatečným předstihem. Pokud by se tedy stěžovatel choval v souladu s požadavky § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže, nedošlo by tím ke znemožnění poskytování služeb obecného hospodářského významu (pokud by ovšem stěžovatel takové služby poskytoval). Jelikož stěžovatel neprokázal opak, § 1 odst. 3 citovaného zákona na jeho jednání nedopadá.
[80] Tento závěr nemohou zvrátit odkazy stěžovatele na § 11 odst. 1 písm. e) a f), které obsahují typové skutkové podstaty zneužití dominantního postavení. Tato jednání nebyla stěžovateli kladena za vinu, a na posouzení věci nemají tudíž žádný dopad. I v případě, že by tyto skutkové podstaty nebylo lze na stěžovatele vztáhnout, neboť by jejich aplikace znemožnila stěžovateli poskytování služeb obecného hospodářského významu, neznamená to, že by byl stěžovatel kompletně vyňat z působnosti § 11 nebo z celého zákona o ochraně hospodářské soutěže. Přístup prezentovaný stěžovatelem by vedl k absurdním závěrům. Nemožnost aplikace určitého ustanovení zákona o ochraně hospodářské soutěže (např. určité skutkové podstaty zneužití dominantního postavení) na soutěžitele z důvodu znemožnění poskytování služeb obecného hospodářského významu by podle stěžovatele vedla k vynětí všech jednání soutěžitele z dosahu zákona. Ten by se pak ovšem mohl dopouštět beztrestně jakýchkoliv jiných zákonem nedovolených jednání, aniž by byl za to postižitelný a aniž by respektování zákona v těchto případech mělo jakýkoliv vliv na poskytování služeb obecného hospodářského významu. Takový závěr odporuje zdravému rozumu a vůbec smyslu regulace soutěže. (...)
[111] Nejvyšší správní soud považuje za vhodné před vlastním vypořádáním kasačních námitek uvést k otázce zneužití dominantního postavení obecně následující. Dle § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže je zneužívání dominantního postavení na újmu jiných soutěžitelů nebo spotřebitelů zakázáno. Tato generální
klauzule
je doplněna demonstrativním výčtem zakázaných jednání, která jsou zvláště typická, opakují se nejčastěji a představují nejzávažnější rušivá jednání. „
Význam generální
klauzule
spočívá v tom, že pokud určité jednání naplňuje její jednotlivé znaky, i když není zachyceno zvláštní pojmenovanou skutkovou podstatou, je zakázaným jednáním se všemi důsledky, které z něho pro jednajícího vyplývají. Jakékoli jednání, které naplňuje znaky uvedené v generální klauzuli, může tedy být sankcionováno jako zneužití dominantního postavení, a to i tehdy, jestliže je pod žádnou z demonstrativně vyjmenovaných skutkových podstat nebude možné podřadit
“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 10. 2008, čj. 7 Afs 40/2007-111, č. 1827/2009 Sb. NSS). Tento závěr je plně podpořen judikaturou Soudního dvora Evropské unie k obsahově obdobnému článku 82 SES (nyní článek 102 SFEU), srov. např. rozsudek ze dne 21. 2. 1973,
Continental Can
, 6/72, Recueil, s. 215, body 26 a 27; nebo rozsudek ze dne 16. 3. 2000,
P Compagnie Maritime Belge Transports
, C-395/96 a C-396/96 Recueil, s. I-1365, body 112 až 114.
[112] Podstata zneužití dominantního postavení soutěžitele dle zákona o ochraně hospodářské soutěže vychází ze zákazu chování, které by bylo za normálních podmínek přípustné, avšak vzhledem k tomu, že subjekt s dominantním postavením má zvláštní odpovědnost, vyplývající z potencionální újmy, kterou by jeho chování mohlo způsobit soutěži obecně a zájmům konkurence, dodavatelů, zákazníků a spotřebitelů zvláště, je v jeho případě takové chování považováno za nepřípustné (srov. rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 9. 11. 1983,
Michelin
, 322/81, Recueil, s. 3461, bod 57).
[113] Otázku, zda je konkrétní chování soutěžitele v dominantním postavení možné považovat za jednání, které je ještě dovolené, nebo za jednání zákonem již zakázané, je třeba posuzovat individuálně se zřetelem ke všem specifikům jednotlivého případu. „
Při hodnocení této otázky je tak nutné vzít v úvahu míru restriktivnosti samotného chování, skutečnost, zda jde o jednání, které je v daném odvětví běžné, otázku dopadů jednání na jiné soutěžitele či spotřebitele, míru oslabení soutěže již před uskutečněním protisoutěžního útoku dominanta, případný úmysl poškodit soutěž na trhu apod. Klíčovým je přitom právě hledisko přiměřenosti jednání dominantního soutěžitele, tedy otázka, zda zvolený způsob a intenzita jednání je přiměřená oprávněným zájmům, které tento dominantní soutěžitel na trhu má. Jednání, kterým dominant hájí své postavení na trhu, nesmí být zjevně nepřiměřené. Naopak, jsou-li pro takový postup dominanta věcně ospravedlnitelné důvody, není jednání, které by za jiných okolností splňovalo znaky zneužití dominantního postavení, jednáním ve smyslu §11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže zakázaným. Soutěžitel v dominantním postavení má tedy právo podniknout takové přiměřené kroky, které považuje za vhodné k ochraně svých zájmů. Úkolem Úřadu je pak posoudit, zda se skutečně jednalo o opatření přiměřená, přičemž se musí zabývat zejména tím, zda důvod k jejich přijetí tato opatření ospravedlňuje.
“ (viz výše citovaný rozsudek čj. 7 Afs 40/2007-111). (...)
[115] Na základě těchto východisek Nejvyšší správní soud přezkoumal závěry žalovaného a krajského soudu a shledal je zákonnými a řádně podloženými. Ze správního spisu je zřejmé, že si stěžovatel po výpovědi smlouvy o závazku veřejné služby Ústeckým krajem a po uplynutí výpovědní lhůty ponechal licence k provozu veřejné autobusové dopravy na dotčených linkách a dál kontinuálně poskytoval přepravní služby. Žalovaný nashromáždil obsáhlý spisový materiál o čilé komunikaci mezi stěžovatelem a Ústeckým krajem ohledně řešení nastalé situace. Z ní a z mediálních prohlášení představitelů Ústeckého kraje je patrné, že Ústecký kraj byl informován o finančních problémech stěžovatele, jakož i o nemožnosti poskytovat přepravní služby za tohoto stavu dlouhodobě. Nicméně za celou dobu nepadl ze strany stěžovatele žádný konkrétní údaj o přesném dni přerušení dopravy, jeho rozsahu a délce trvání. O přerušení dopravy dne 1. 8. 2006 stěžovatel prokazatelně informoval Ústecký kraj teprve dopisem dne 26. 7. 2006 a následně dopravu skutečně přerušil.
[116] Vlastnictví licencí stěžovatelem blokovalo možnost dopravního úřadu vydat kdykoliv další licence na tytéž linky jiným dopravcům, s nimiž by následně Ústecký kraj uzavřel smlouvu o závazku veřejné služby, neboť by se mohlo jednat o poskytnutí zakázané veřejné podpory těmto dopravcům na úkor stěžovatele. K vydání licencí jiným dopravcům tak mohlo dojít pouze tehdy, kdyby stěžovatel požádal o odejmutí svých licencí, nebo kdyby se dopustil jednání, jež by odůvodňovalo jejich odejmutí dopravním úřadem. Vydání licencí je přitom poměrně zdlouhavý proces (zákon o silniční dopravě zde počítá se lhůtou pro vydání licence v délce 45 dnů – viz § 12 odst. 1). Za této situace Ústecký kraj uzavřel se společností ČSAD Česká Lípa (jako s vítězem koncesních řízení, jež kraj vyhlásil po vypovězení smlouvy o závazku veřejné služby se stěžovatelem), rámcové smlouvy o závazku veřejné služby s tím, že platnost licencí na předmětné linky pro tohoto dopravce byla vázána na objednání služeb krajem na základě rámcových smluv. Jak se však ukázalo, ani toto nestandardní řešení nevyřešilo nastalou výluku v dopravě, neboť společnost ČSAD Česká Lípa dne 2. 8. 2006 popřela svou připravenost k provozu předmětných linek a vzala veškeré své žádosti o licence zpět. Stěžovatel tak podle názoru soudu kalkuloval s tím, že situace není v krátké pětidenní lhůtě řešitelná standardními ani nestandardními postupy a že Ústecký kraj bude muset pod časovým tlakem buď uzavřít novou smlouvu o závazku veřejné služby se stěžovatelem, nebo bude muset stěžovateli nařídit provoz předmětných linek vrchnostenským nařízením podle článku 14 odst. 5 nařízení č. 1194/69, neboť zajištění náhrady za stěžovatele v tak krátké době nebylo uskutečnitelné. Obě situace byly pro stěžovatele žádoucí, neboť mu přes výpověď smlouvy o závazku veřejné služby ekonomicky zajišťovaly provoz na předmětných linkách, resp. úhradu prokazatelné ztráty.
[117] Stěžovatel si jako řádný hospodář musel být v každém okamžiku vědom své finanční situace. Jelikož poskytoval předmětné přepravní služby dlouhodobě, muselo mu též být zřejmé, jak dlouho je schopen bez hrazení prokazatelné ztráty Ústeckým krajem tyto služby poskytovat. V období leden až duben 2006 byla prokazatelná ztráta Ústeckým krajem stěžovateli hrazena vždy čtvrtý týden následujícího měsíce. Vzhledem k výpovědi smlouvy o závazku veřejné služby došlo k poslední úhradě na konci května. Jestliže na konci června stěžovatel žádnou úhradu za předchozí měsíc neobdržel, muselo mu být nejpozději v tento okamžik zřejmé, že kraj na provoz autobusových linek dále přispívat nehodlá. Již tehdy tedy mohl stěžovatel bez jakýchkoliv potíží kraj upozornit na to, že disponibilní zdroje mu umožňují provozovat dopravu na předmětných linkách jen do konce července: stěžovatel nepředložil žádné důkazy o tom, že by se jeho finanční situaci rapidně zhoršila až na konci července, a že by tedy jeho informace z 26. 7. 2006 byla reakcí na nenadálou a neočekávatelnou finanční zátěž. Stěžovatelovy důvody pro přerušení dopravy na konci července byly tedy shodné s důvody, jež fakticky měl již na konci června.
[118] Jestliže stěžovatel nejpozději na konci června 2006 věděl vše podstatné o své finanční situaci, vyplývala z jeho zvláštní odpovědnosti jako dominanta povinnost upozornit Ústecký kraj na přerušení dopravy s přiměřeným předstihem. Pětidenní předstih nelze s ohledem na výše popsané skutečnosti považovat za přiměřený. Vzhledem k rozsahu přerušení dopravy (celý Ústecký kraj), charakteru linek (linky základní dopravní obslužnosti kraje) a objektivní nemožnosti spotřebitelů odebrat služby od jiného dodavatele, byla tímto jednáním stěžovatele způsobena podstatná újma spotřebitelům, kteří se museli aktivizovat a odvracet pro ně nepříznivé dopady stěžovatelova jednání. Stěžovatel tak svým jednáním porušil generální klauzuli zákazu zneužití dominantního postavení obsaženou v § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže a byl za toto jednání žalovaným po právu postižen. Nejvyšší správní soud přitom zdůrazňuje, že stěžovateli nebylo nijak vytýkáno samo přerušení dopravy, neboť to bylo v jeho ekonomické situaci odůvodněné, ale jeho nevčasné oznámení Ústeckému kraji. (...)