2 As 44/2011 - 99

Pozemní komunikace: omezení vlastnického práva; veřejně přístupná účelová pozemní komunikace

§  ×
AA  
Sdílení poznámky:
Obsah Typ obsahu
Předpisy ČR (5)
Judikatura (5)
Pozemní komunikace: omezení vlastnického práva; veřejně přístupná účelová pozemní komunikace
I. Omezení vlastnického práva v podobě existence veřejně přístupné účelové pozemní komunikace bez souhlasu vlastníka představuje omezení ve prospěch veřejného zájmu (čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod), nikoliv omezení ve prospěch chráněného obecného zájmu (čl. 11 odst. 3 Listiny), a proto za ně náleží náhrada.
II. Předpokladem pro vydání deklaratorního rozhodnutí o tom, že určitá komunikace je veřejně přístupnou účelovou pozemní komunikací ve smyslu § 7 odst. 1 věty první zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, je mj. souhlas vlastníka pozemku, na kterém se komunikace nachází. Není-li tento souhlas dán nebo jsou-li o něm důvodné pochybnosti, je možné k deklaraci existence účelové pozemní komunikace přistoupit výhradně za splnění následujících podmínek: naplnění zákonných znaků veřejně přístupné účelové pozemní komunikace, existence nezbytné komunikační potřeby a poskytnutí odpovídající náhrady za omezení vlastnického práva. Podmínka existence nezbytné komunikační potřeby je splněna, pokud se v dané lokalitě nenachází k předmětné komunikaci alternativa, o níž by bylo možné vzhledem ke konkrétním podmínkám v území ještě rozumně uvažovat.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2011, čj. 2 As 44/2011-99)
Prejudikatura:
č. 2028/2010 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 2/2008 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 268/06); č. 9162/31 Boh. A, č. 10017/32 Boh. A, č. 10130/32 Boh A a č. 11955/35 Boh A.
Věc:
Ing. Petr D. proti Magistrátu města Brna, za účasti Ing. arch. Aleny K., Ph.D., o určení existence veřejně přístupné pozemní komunikace, o kasační stížnosti žalovaného.
Žalobce a osoba zúčastněná na řízení jakožto vlastníci pozemku v k. ú. Komín podali Úřadu městské části Brno-Komín žádost o vydání deklaratorního rozhodnutí, že se na uvedeném pozemku v jejich vlastnictví nenachází veřejně přístupná pozemní komunikace. Správní úřad vydal dne 5. 11. 2009 rozhodnutí, ve kterém určil, že se na předmětných pozemcích nachází veřejně přístupná účelová komunikace, která naplňuje § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích.
Proti tomuto rozhodnutí podali žalobce a osoba zúčastněná na řízení odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 5. 2. 2010 zamítl. K následnému podnětu žalobce a osoby zúčastněné na řízení neshledal Krajský úřad Jihomoravského kraje důvod k zahájení přezkumného řízení.
Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu ke Krajskému soudu v Brně. Krajský soud rozsudkem ze dne 19. 1. 2011 rozhodnutí žalovaného zrušil pro vady řízení spočívající v nedostatečném zjištění skutkového stavu, konkrétně v absenci "
posouzení nutnosti a nenahraditelnosti komunikační potřeby po předmětné komunikaci se zohledněním alternativních variant řešení tak, aby byla fakticky posouzena proporcionalita omezení spoluvlastníků předmětného soukromého pozemku
".
Proti tomuto rozsudku podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost. K požadavku krajského soudu na další zjišťování skutkového stavu (účel využívání komunikace, okruh subjektů využívajících tuto komunikaci, frekvence jejího využívání, nahraditelnost komunikace), aby bylo možné zodpovědět otázku nutnosti omezení vlastnického práva žalobce a osoby zúčastněné na řízení, stěžovatel zdůraznil, že v daném případě se nezodpovídá otázka nutnosti omezení vlastnického práva žalobce, ale řeší se otázka existence komunikace.
Ke kritice krajského soudu, že stěžovatel nepřípadně odkázal - za účelem zjištění skutečností týkajících se komunikační potřeby po předmětné komunikaci - na řízení o omezení veřejného přístupu na předmětnou komunikaci, stěžovatel zdůraznil, že předmětem řízení o určení právního vztahu je konstatování, zda komunikace fakticky existuje, či nikoliv. Eventuální omezení či úprava veřejného přístupu by měla být řešena v řízení podle § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Teprve v tomto řízení se zkoumá, zda omezení či úprava veřejného přístupu je nezbytně nutná k ochraně oprávněných zájmů vlastníka účelové komunikace.
Na rozdíl od ostatních kategorií pozemních komunikací (dálnice, silnice, místní komunikace) se účelová komunikace do kategorie komunikací účelových nezařazuje správním rozhodnutím silničního správního úřadu. Je nerozhodné, jak je pozemek, na němž se účelová komunikace nachází, evidován v katastru nemovitostí. Bude-li komunikace splňovat znaky uvedené v zákoně, půjde vždy bez dalšího o účelovou komunikaci za předpokladu, že vlastník účelové komunikace (či jeho právní předchůdce) souhlasil, aby pozemek sloužil jako komunikace. Podle judikatury Nejvyššího soudu (viz rozsudek ze dne 7. 10. 2003, sp. zn. 22 Cdo 2191/2002) se jedná ze zákona o účelovou komunikaci, pokud vlastník pozemku v minulosti, kdy pozemek začal sloužit jako účelová komunikace, s tímto nevyslovil nesouhlas.
Podle stěžovatele je
absurdní
zkoumat u všech existujících veřejných účelových cest nezbytnou komunikační potřebu jakožto podmínku jejich existence a poukázal např. na situace, kdy by orgán vyšetřující dopravní nehodu na účelové komunikaci musel především zjišťovat, zda tato komunikace je opravdu účelovou komunikací. Pokud by nebyly splněny pojmové znaky účelové komunikace (tady i ona komunikační nezbytnost), nejednalo by se o účelovou komunikaci a nemohl by zde být vůbec realizován provoz ve smyslu zákona o provozu na pozemních komunikacích. Otázka nezbytné komunikační potřeby by proto měla být logicky posuzována až v řízení o úpravě či omezení veřejného přístupu na účelovou komunikaci (§ 7 odst. 2 věta druhá citovaného zákona).
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z odůvodnění:
[21] Hlavním předmětem sporu je vyřešení otázky, zda má být v řízení o vydání deklaratorního rozhodnutí, zda určitá komunikace je či není účelovou komunikací ve smyslu § 7 odst. 1 věty první zákona o pozemních komunikacích zkoumána tzv. nezbytná komunikační potřeba. Zatímco stěžovatel je přesvědčen, že tomu tak není, žalobce, osoba zúčastněná na řízení a konečně i krajský soud jsou opačného názoru.
[22] Zákon o pozemních komunikacích upravuje právní režim pozemních komunikací, které vymezuje jako dopravní cesty určené k užití silničními a jinými vozidly a chodci (§ 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích). Pozemní komunikace jsou dále členěny do čtyř kategorií, a sice na dálnice, silnice, místní komunikace a účelové komunikace (§ 2 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích). Na rozdíl od dálnic, silnic a místních komunikací, které jsou ve vlastnictví osob veřejného práva (stát, kraj, obec), účelové komunikace mohou být ve vlastnictví soukromých subjektů.
[23] Podle § 7 odst. 1 věty první zákona o pozemních komunikacích je účelovou komunikací "
pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků
". Tyto komunikace jsou veřejně přístupnými účelovými komunikacemi. Zákon o pozemních komunikacích počítá i s účelovými komunikacemi, které nejsou přístupné veřejně - jedná-li se o pozemní komunikace v uzavřeném prostoru nebo objektu, které slouží potřebě vlastníka nebo provozovatele uzavřeného prostoru nebo objektu (§ 7 odst. 2).
[24] Z právní úpravy lze tedy bez dalšího dovozovat, že komunikace bude mít charakter účelové pozemní komunikace, a to
ex lege
, bude-li naplňovat zákonem vymezené pojmové znaky pozemní komunikace uvedené v § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích a zároveň pojmové znaky účelové pozemní komunikace uvedené v § 7 odst. 1 větě první (eventuálně § 7 odst. 2 větě první) tohoto zákona. Pokud správní orgán v pozici místně příslušného silničního správního úřadu posuzuje v rámci řízení o vydání deklaratorního rozhodnutí podle § 142 správního řádu, zda určitá komunikace je účelovou pozemní komunikací, musí primárně zkoumat naplnění výše uvedených zákonných kritérií. Nicméně o tom, zda v daném případě došlo k naplnění těchto kritérií, se fakticky spor nevede a bez dalšího - tj. jen na základě nesporných zjištěných skutečností - by bylo možné konstatovat, že se v daném případě o účelovou komunikaci jedná. Tento závěr však není možné akceptovat z důvodů dále vyložených.
[25] Otázkou je, zda je příslušný silniční správní úřad v tomto typu řízení povinen zkoumat i tzv. komunikační potřebu jakožto pojmový znak účelové pozemní komunikace, s nímž zákon o pozemních komunikacích výslovně nepočítá. Termín "
komunikační potřeba
" byl ve vztahu k vymezování veřejných cest používán již v judikatuře prvorepublikového Nejvyššího správního soudu. Tak např. v rozhodnutí ze dne 21. 9. 1932, č. 10017/32 Boh. A, tento soud uvedl: "
Pozemek, který je v soukromém vlastnictví, lze uznati za veřejnou cestu jen tehdy, jsou-li splněny dva předpoklady, a to jednak že pozemek byl věnováním buďsi výslovným nebo z konkludentních činů vlastníka poznatelným k obecnému užívání určen, jednak že toto užívání slouží k trvalému ukojení nutné potřeby komunikační.
[...]
Ukojení nutné potřeby komunikační jest jedním z nezbytných předpokladů prohlášení soukromého pozemku za cestu veřejnou
" (viz též rozhodnutí publikovaná zde: č. 9162/31 Boh. A, č. 10130/32 Boh A a č. 11955/35 Boh A).
[26] Na tuto starší judikaturu lze i v současnosti dobře navázat, neboť se řeší stále stejný problém, totiž proporcionalita omezení vlastnického práva ve prospěch veřejného zájmu. Ten spočívá v přístupu veřejnosti na komunikaci, která se nachází na pozemku v soukromém vlastnictví. Jedná-li se o účelovou pozemní komunikaci, platí zde, stejně jako pro ostatní pozemní komunikace, režim tzv. obecného užívání (§ 19 zákona o pozemních komunikacích). Obecné užívání lze podřadit pod pojem "
veřejné užívání
", právní teorií definovaný jako "
užívání všeobecně přístupných materiálních statků, které odpovídají jejich účelovému určení, předem neomezeným okruhem uživatelů
" (Hendrych, D. a kol
. Správní právo. Obecná část
. 6. vyd. Praha: C. H. Beck, 2006, s. 303-304). Obecné užívání účelové pozemní komunikace spočívá v možnosti každého tuto komunikaci - v mezích předpisů upravujících provoz na pozemních komunikacích a za podmínek stanovených zákonem o pozemních komunikacích - bezplatně užívat, a to způsobem obvyklým a k účelům, ke kterým je tato komunikace určena.
[27] Na základě uvedené judikatury, která je východiskem i pro současnou rozhodovací činnost soudů (za všechny např. rozsudek NSS ze dne 27. 10. 2004, čj. 5 As 20/2003-64) lze obecně vymezit následující základní modelové situace vzniku (existence) účelových pozemních komunikací, které naplňují znaky vymezené v § 7 odst. 1 větě první zákona o pozemních komunikacích: (1) účelová pozemní komunikace byla zřízena vlastníkem pozemku, případně vlastník pozemku s jejím zřízením prokazatelně souhlasil, (2) účelová pozemní komunikace vznikla a existuje bez toho, aby s tím vlastník pozemku vyslovil souhlas.
[28] K tomu nutno podotknout, že souhlas předchozího vlastníka pozemku se zřízením účelové komunikace v zásadě přechází na vlastníka pozdějšího; jeho souhlasu tedy není třeba (viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 2. 2006, čj. 22 Cdo 1173/2005). V obecné rovině se k tomuto závěru, který "
jistě platí tam, kde dochází k převodu vlastnického práva mezi soukromými subjekty a kde nový vlastník pozemek přejímá do vlastnictví s vědomím, že vlastnické právo je již takto omezeno
", přiklonil i Ústavní soud v nálezu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, č. 2/2008 Sb. ÚS. Předmětem zkoumání v každém konkrétním případě nicméně bude, zda byl skutečně souhlas vlastníka udělen (k tomu např. rozsudek NSS ze dne 22. 12. 2009, čj. 1 As 76/2009-60, č. 2028/2010 Sb. NSS). Rovněž je nutné rozlišovat situace, které budou představovat výjimku z tohoto pravidla (viz naposled uvedený nález Ústavního soudu, kde se jednalo o nabytí vlastnického práva k pozemku od veřejnoprávní
korporace
v restituci). Přitom by mělo platit, že v případě pochybností o existenci souhlasu je třeba rozhodnout ve prospěch vlastníka.
[29] V prvním případě nic nebrání tomu, aby se společně se vznikem či zřízením účelové pozemní komunikace aktivoval režim jejího obecného užívání. Za této situace je v řízení o vydání deklaratorního rozhodnutí nadbytečné zkoumat nutnou a nenahraditelnou komunikační potřebu - vlastník fakticky "
věnoval
" tuto komunikaci do veřejného užívání. Ve druhém případě je situace odlišná, neboť zřízení a existence účelové pozemní komunikace je v rozporu s vůlí vlastníka dotčeného pozemku, případně vlastník o ní pouze neví, a není s ní tedy výslovně srozuměn. Deklarace existence účelové pozemní komunikace by představovala potvrzení nuceného omezení vlastnického práva tohoto subjektu v podobě veřejného přístupu každého na tuto komunikaci, tj. její obecné užívání. V takovém případě je nutno postupovat v souladu s čl. 11 odst. 4 Listiny, za použití ústavně konformního výkladu.
[30] K omezení vlastnického práva bez projevené vůle vlastníka lze veřejnoprávními prostředky přistoupit pouze ve veřejném zájmu, na základě zákona a za náhradu. Bude se přitom jednat o neústavní zásah do vlastnického práva, není-li splněna byť jen jedna z podmínek možnosti jeho omezení. Zákon o pozemních komunikacích výslovně nepočítá s poskytnutím náhrady za omezení vlastnického práva v důsledku zřízení veřejně přístupné účelové pozemní komunikace. V takovém případě je možné vlastnické právo bez dalšího omezit výhradně se souhlasem vlastníka nemovitosti, na které se komunikace nachází (viz k tomu rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 20. 3. 2002, čj. 22 Cdo 1911/2000, a ze dne 21. 2. 2006, čj. 22 Cdo 1173/2005, a především výše citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 268/06). Bez souhlasu vlastníka lze existenci veřejně přístupné účelové pozemní komunikace deklarovat pouze za současné přímé aplikace článku 11 odst. 4 Listiny. V takovém případě je tedy nutné poskytnout vlastníkovi náhradu za nucené omezení vlastnického práva.
[31] K tomu považuje Nejvyšší správní soud za vhodné poukázat na rozdíl v omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 3 Listiny, který vlastníkům zakazuje zneužívat vlastnictví na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Ve srovnání s omezením vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny, omezení vlastnického práva ve prospěch chráněných obecných zájmů nevyžaduje poskytnutí náhrady. Pod těmito zájmy si lze představit např. zájem na obecném užívání lesa [§ 19 odst. 1 zákona č. 289/1995 Sb., o lesích (lesní zákon)]; mnohdy ale bude velmi problematické rozlišit, zda je vlastnické právo omezováno ve prospěch chráněného obecného zájmu (bez náhrady) či ve prospěch zájmu veřejného (s náhradou za omezení), typicky v případech omezení vlastnického práva ve prospěch zájmu na ochraně životního prostředí. Rozlišovací kritéria právní úprava nestanoví, je ale zřejmé, že jednoznačným vodítkem nemůže být skutečnost, zda zákonná úprava výslovně stanoví za omezení vlastnického práva náhradu, či nikoliv. Jedním z vodítek nicméně může být intenzita, s jakou je konkrétní zájem ze strany společnosti jako celku chráněn, resp. intenzita potřeby takové ochrany. V případě omezení vlastnického práva existencí a obecným užíváním účelové pozemní komunikace Nejvyšší správní soud takto intenzivní zájem neshledává; jedná se tedy o omezení ve prospěch zájmu veřejného.
[32] V souladu se zásadou proporcionality musí být míra a rozsah omezení přiměřené ve vztahu k cíli, který omezení sleduje, a ve vztahu k prostředkům, jimiž je omezení dosahováno. Aby mohlo dojít k deklaraci existence konkrétní veřejně přístupné účelové pozemní komunikace, musí být dostatečným způsobem zjištěn veřejný zájem na obecném užívání takové komunikace. Tento zájem spočívá právě v nezbytné komunikační potřebě, kterou by tato komunikace zajistila, za předpokladu, že neexistují komunikační alternativy, o nichž je možné ještě rozumně uvažovat. Jak totiž vyplývá z definičních znaků účelové pozemní komunikace (§ 7 odst. 1 věta první zákona o pozemních komunikacích) a vůbec z účelu institutu jako takového, jejím primárním smyslem je zajištění přístupu vlastníků k jejich nemovitostem. Vhodnými alternativami nicméně obecně mohou být i ty, které představují zhoršení komunikačních možností (např. co do vzdálenosti přístupu). Zjišťování existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby tedy musí být v souladu se zásadou proporcionality omezení vlastnického práva nedílnou součástí postupu silničního správního úřadu v řízení o deklaraci existence veřejně přístupné účelové pozemní komunikace. Existenci nezbytné komunikační potřeby je přitom vždy třeba zkoumat v každém konkrétním případě na základě analýzy jednotlivých komunikačních možností v daném území - to je úkolem silničního správního úřadu.
[33] Je proto možné dospět k obecnému závěru, že k omezení vlastnického práva zřízením veřejně přístupné účelové komunikace je - vedle naplnění pojmových znaků účelové pozemní komunikace - vyžadován souhlas vlastníků a nezbytná komunikační potřeba (viz též rozsudek NSS ze dne 7. 4. 2011, čj. 2 As 84/2010-128); v takovém případě je možné přistoupit ke zřízení účelové pozemní komunikace bez toho, aby bylo nutné poskytnout vlastníkovi náhradu za omezení jeho vlastnického práva. Pokud však souhlas vlastníka se zřízením veřejně přístupné účelové pozemní komunikace dán není, případně jsou-li o vydání tohoto souhlasu důvodné pochybnosti, je možné deklarovat existenci takové komunikace - jsou-li naplněny její zákonem stanovené znaky a je-li dostatečným způsobem zjištěna nezbytná komunikační potřeba - pouze v případě, že je vlastníkovi za takové omezení vlastnického práva poskytnuta odpovídající náhrada (čl. 11 odst. 4 Listiny).
[34] Z výše uvedené argumentace je zřejmé, že Nejvyšší správní soud námitkám stěžovatele nepřisvědčil. Krajský soud správně poukázal na vady spočívající ve skutkových zjištěních správních orgánů, pokud v řízení o deklaraci existence veřejně přístupné účelové pozemní komunikace nezjišťovaly nezbytnou a nenahraditelnou komunikační potřebu. Konkrétně měla být zjišťována především účelnost využití předmětné komunikace a zváženy alternativní komunikační možnosti. K námitce stěžovatele je třeba uvést, že existence komunikace je z hledisek výše rozebraných vždy spjata se zásahem do vlastnického práva vlastníků dotčených nemovitostí. Pokud má tedy silniční správní úřad existenci či neexistenci účelové pozemní komunikace deklarovat, musí mj. zohlednit nutnost omezení vlastnických práv. Tato deklarace totiž již sama o sobě představuje správním úřadem aprobované omezení vlastnického práva. (...)