2 As 8/2008 - 39

Stavební řízení: účastenství v řízení

§  ×
AA  
Sdílení poznámky:
Obsah Typ obsahu
Předpisy ČR (3)
Judikatura (2)
Stavební řízení: účastenství v řízení. Správní řízení: účastenství v řízení
k § 59 odst. 1 písm. b) a § 139 písm. f) zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákonů č. 262/1992 Sb., č. 83/1998 Sb. a č. 422/2002 Sb.*)
Usnesení o tom, zda osoba tvrdící své účastenství účastníkem řízení je, či nikoli, není správní orgán povinen vydávat v případech, kdy není třeba provádět jakékoli právní hodnocení věci nad rámec prosté aplikace normy; o takový případ se jedná v situaci, kdy je toto účastenství
expressis verbis
řešeno přímo v zákoně. Stejně může postupovat i v případě, kdy pro posouzení této otázky není třeba provést skutková šetření. V ostatních případech je nutno vycházet z existence
"pochybností"
(§ 28 odst. 1 věta první správního řádu z roku 2004) a musí být o tvrzeném účastenství vydáno usnesení.
Postup, kdy o tvrzeném účastenství nebude vydáno usnesení (a věc bude vyřešena toliko neformálním sdělením), je třeba omezit na zcela nesporné situace, a v hraničních případech postupovat cestou vydání usnesení ve smyslu § 28 odst. 1 věty druhé správního řádu z roku 2004, podrobeného instanční kontrole.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 5. 2008, čj. 2 As 8/2008-39)
Prejudikatura:
srov. č. 1217/2007 Sb. NSS a č. 1236/2007 Sb. NSS.
Věc:
Společnost s ručením omezeným Ekoprogres Praha proti Magistrátu hlavního města Prahy o účastenství ve stavebním řízení, o kasační stížnosti žalovaného.
Žalobce žádal u odboru výstavby Úřadu městské části Praha 1, aby byl zahrnut do okruhu účastníků řízení o povolení stavby v k. ú. Nové Město, protože je nájemcem budovy na sousedícím pozemku. Tuto jeho žádost stavební úřad neakceptoval, ovšem učinil tak pouhým neformálním sdělením ze dne 25. 9. 2006, a nikoli postupem podle § 28 odst. 1 správního řádu, tedy usnesením, proti němuž je přípustný opravný prostředek.
Obdobně neformálně vyřídil stavební úřad i odvolání, které žalobce proti sdělení ze dne 25. 9. 2006 podal, a to přípisem ze dne 18. 10. 2006.
Žalobce se proto domáhal, aby žalovaný, coby instančně nadřízený správní orgán, učinil opatření proti nečinnosti podle § 80 správního řádu. Ten však usnesením podle § 80 odst. 6 správního řádu žádosti žalobce nevyhověl s poukazem na § 28 odst. 1 správního řádu, který rozhodování o účastenství, formou usnesení předpokládá pouze v případech, kdy existují důvodné pochybnosti o tom, zda osoba tvrdící své účastenství skutečně účastníkem řízení je. Žalovaný však měl v přezkoumávaném případě zato, že takové pochybnosti v případě žalobce nenastaly, neboť nájemní vztah žalobce k nemovitosti sousedící s pozemky, na nichž má být realizována výstavba, nelze podřadit pod pojem
"jiné právo"
, použitý v § 59 odst. 1 písm. b) stavebního zákona č. 50/1976 Sb. (dále jen "stavební zákon"), resp. § 139 písm. f) stavebního zákona. Jak žalovaný dodal, ustanovení § 59 odst. 4 stavebního zákona výslovně stanoví, že nájemci bytových a nebytových prostor nejsou účastníky stavebního řízení, což vychází z předpokladu, že práva nájemců bude ve stavebním řízení hájit vlastník stavby, tj. pronajímatel.
Usnesení žalovaného napadl žalobce žalobou u Městského soudu v Praze, který rozsudkem ze dne 25. 9. 2007 napadené usnesení zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Městský soud považoval za potřebné zabývat se nejprve tím, zda byl správní orgán povinen vydat ve věci rozhodnutí o účastenství žalobce, či nikoli. Pokud jde o výklad § 28 odst. 1 správního řádu, uvedl, že stávající právní úprava ve správním řádu týkající se posuzování účastenství, na rozdíl od předchozí právní úpravy správního řízení, váže povinnost správního orgánu vydat rozhodnutí o účastenství jen na případy, kdy jsou o této otázce pochybnosti. Soud tak musel nejprve zodpovědět, zda byly v přezkoumávaném případě dány o účastenství žalobce pochybnosti, či nikoli. Případné pochybnosti mohou mít podle soudu původ jak v osobě účastníka řízení (například proto, že účastník nepředloží dostatek skutkových tvrzení o svém účastenství), tak i ve výkladu právního předpisu. Pokud jde o slovní spojení
"v pochybnostech"
, uvedl, že toto slovní spojení nelze interpretovat tak, že posouzení, zda pochybnosti o účastenství jsou dány, lze zcela ponechat na uvážení správního orgánu, respektive na uvážení a míře odborných znalostí konkrétního pracovníka, který rozhodnutí vyhotovuje. Takový přístup by totiž mohl vést k nedůsledné aplikaci § 28 odst. 1 správního řádu právě v tom, že by správní orgán tvrdil, že pochybnosti "subjektivně" neměl. S odkazem na § 59 odst. 1 písm. b) stavebního zákona, který na otázku, zda žalobci ve stavebním řízení účastenství svědčí, či nikoli, jednoznačnou odpověď nedává (a vytváří tak prostor pro správní uvážení), městský soud uzavřel, že pochybnosti o podřazení žalobce pod § 59 odst. 1 písm. b) stavebního zákona nelze
a priori
vyloučit. Proto se žalovaný měl těmito okolnostmi zabývat a měl provést úvahu o tom, zda žalobci právo být účastníkem stavebního řízení svědčí, či nikoli. Věc tedy měla být vyřízena formálně postupem podle § 28 odst. 1 správního řádu, a nikoli jen pouhým přípisem, jak učinil stavební úřad. Protože předmětem soudního přezkumu bylo rozhodnutí o opatření proti nečinnosti dle § 80 odst. 6 správního řádu, dospěl městský soud k závěru, že důvody uvedené v napadeném usnesení neobstojí.
Proti tomuto rozsudku brojil žalovaný (stěžovatel) kasační stížností, v níž zejména namítal, že ustanovení § 59 odst. 4 stavebního zákona výslovně stanoví, že nájemci bytových a nebytových prostor nejsou účastníky stavebního řízení. Stavební úřad neakceptoval názor žalobce, že pod § 59 odst. 4 stavebního zákona nelze podřadit případ nájemního vztahu k celé sousedící nemovitosti. I kdyby stěžovatel argumentaci žalobce přijal, nájemní smlouva nemůže být
"jiným právem"
ve smyslu § 59 odst. 1 písm. b) stavebního zákona, neboť z výčtu uvedeného v § 139 písm. f) stavebního zákona vyplývá, že
"jiným právem"
se rozumí jen právo věcné, a nikoli právo závazkové. Ke stejnému závěru lze dojít i systematickým výkladem § 59 odst. 4 stavebního zákona, kdy je možné vycházet z předpokladu, že ve stavebním řízení bude práva nájemce hájit vlastník nemovitosti, tj. pronajímatel. K použití § 28 odst. 1 správního řádu stěžovatel uvedl, že jím předpokládané usnesení se vydává jen tehdy, existují-li důvodné pochybnosti o tom, zda osoba, která své účastenství tvrdí, skutečně účastníkem řízení je. Lze je tedy aplikovat jen za situace, kdy postavení účastníka řízení závisí na výkladu neurčitého pojmu, za který stěžovatel považuje například část ustanovení § 59 odst. 1 písm. b) stavebního zákona
("tato práva mohou být stavebním povolením přímo dotčena")
. V případech, kdy je z okolností zřejmé, že určitá osoba účastníkem řízení není, například tehdy, kdy je otázka účastenství
expressis verbis
řešena přímo v zákonném ustavení, nepřipadá postup podle § 28 odst. 1 správního řádu v úvahu, neboť zde neexistují důvodné pochybnosti o postavení takové osoby. Není tedy zapotřebí ani o účastenství vydávat rozhodnutí a postačí tuto skutečnost pouze sdělit. Stavební úřad tak nepochybil, když o této procesní otázce nevydal usnesení, a proto ani stěžovatel správně neshledal důvod k opatření proti nečinnosti.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z odůvodnění:
(...) Pokud jde o samotné kasační námitky, zde Nejvyšší správní soud úvodem konstatuje, že ve správním řízení musí být garantována všem osobám, o jejichž právních poměrech se jedná nebo jež by mohly být rozhodnutím dotčeny, určitá úroveň procesních práv. Tento požadavek se odráží v konstrukci účastníků řízení jak ve správním řádu, tak v procesních částech řady jiných právních předpisů, mezi nimi také stavebního zákona. Postavení osoby jako účastníka řízení totiž subjektu dává vedle některých povinností i významná práva s řízením spjatá, díky nimž mohou výsledek řízení nikoli nevýznamným způsobem ovlivnit. Sem patří zejména právo navrhovat důkazy, předkládat stanoviska, seznamovat se prostřednictvím nahlížení do spisu s jeho obsahem jakožto podkladem pro konečné rozhodnutí, právo dozvědět se o úkonech v řízení učiněných či plánovaných a v neposlední řadě také právo podat proti správnímu rozhodnutí opravný prostředek. Právě existence těchto významných procesních oprávnění je určující pro zvláštní charakter a postavení účastníků řízení v porovnání s jinými osobami, a proto také stanovení okruhu účastníků řízení je nyní, coby jeden z nejdůležitějších úkonů správního orgánu, podrobeno instanční kontrole. Pokud by však správní orgán vůbec v řízení nezjišťoval a nevymezil okruh účastníků a nejednal s nimi, šlo by o důvod pro zrušení rozhodnutí, kterým bylo takové řízení završeno (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 3. 2007, čj. 2 As 53/2006-79, publikovaný pod č. 1217/2007 Sb. NSS). Současně však platí, že každý si musí ve správním řízení střežit svá práva postupem správního orgánu či jeho rozhodnutím dotčená a má-li za to, že byl jako účastník řízení opomenut, musí tuto námitku uplatnit (to platí nejen pro řízení správní, ale i pro případné řízení před správním soudem).
Úprava účastníků řízení v § 59 stavebního zákona je
lex specialis
k obecné úpravě účastenství obsažené ve správním řádu (§ 27 správního řádu). Z tohoto důvodu se pro samotné stanovení okruhu účastníků stavebního řízení § 27 správního řádu nepoužije, a to ani z části. Správní řád však své použití nalezne v případech, kdy mezi určitou osobou a správním orgánem (zde stavebním úřadem) vznikne spor o účastenství, a to typicky tehdy, pokud se tato osoba považuje za některého z účastníků řízení tak, jak jsou vymezeni v § 59 odst. 1 a 2 stavebního zákona, zatímco stavební úřad tento názor nesdílí. V daném případě měl žalobce zato, že stavební povolení se může dotknout jeho jiných práv k pozemkům a stavbám na nich (konkrétně jeho práv vyplývajících z nájemního vztahu k budově, v jejímž sousedství bylo vedeno řízení o povolení stavby), a proto trval na tom, že by měl být uznán jako účastník řízení ve smyslu § 59 odst. 1 písm. b) stavebního zákona. S touto skupinou účastníků řízení (tj. s osobami, které na základě jejich tvrzení, že účastníky řízení jsou, správní orgán za účastníky řízení považuje do doby, než se prokáže opak) počítal § 14 odst. 1 věta za středníkem zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení, a počítá s nimi i § 28 odst. 1 věta první správního řádu. Rozdíl nové úpravy účastenství těch osob, které o sobě tvrdí, že jsou účastníky řízení, oproti právní úpravě předchozí, tkví v nově použitém sousloví
"v pochybnostech"
, které je začleněno do věty první § 28 odst. 1 správního řádu
(za účastníka bude v pochybnostech považován i ten, kdo tvrdí, že je účastníkem, dokud se neprokáže opak)
.
Od vstupu nové právní úpravy správního řízení v účinnost je správní orgán povinen, v souladu s § 28 odst. 1 správního řádu, vydat usnesení o tom, zda osoba tvrdící své účastenství skutečně účastníkem řízení je, či není. Usnesení se oznamuje té osobě, o jejíž účastenství se jedná, a o jeho vydání je třeba také vyrozumět ostatní účastníky řízení. Jak vyplývá z předchozího průběhu správního a soudního řízení, stejně jako z podané kasační stížnosti, stěžovatel se s žalobcem a městským soudem shoduje na shora popsané subsidiární aplikaci obecné úpravy účastenství obsažené ve správním řádu v té části, která se týká určení, zda určitá osoba, mající zato, že je účastníkem řízení, skutečně účastníkem je. Zůstává však mezi nimi sporná otázka, co se rozumí pojmem
"pochybnosti"
použitým v § 28 odst. 1 správního řádu, zejména na čí straně musí pochybnosti existovat a jakou mají mít povahu.
Ustanovení § 28 odst. 1 správního řádu neobsahuje vyčerpávající definici toho, k čemu a ke komu se pochybnosti musí vztahovat. Jak již nastínil městský soud, pochybnosti se mohou týkat jak výkladu právních předpisů (a to zejména neurčitých právních pojmů v nich obsažených), tak i povahy a charakteristiky osob, jejichž účastenství je posuzováno. Ve stavebním řízení tak mohou vzniknout pochybnosti, zda určitá osoba je vlastníkem dotčené nebo sousedící nemovitosti či pozemku, zda osobě náleží
"jiné právo"
k nemovitosti, zda ji postavení účastníka přiznává jiný právní předpis a jaký, či zda osoba, která bude na návrh stavebníka odborně vést realizaci stavby nebo vykonávat odborný dozor, disponuje oprávněním k provádění staveb ve smyslu § 44 odst. 2 a 3 stavebního zákona. Všechny tyto skutečnosti, rozhodné pro určení postavení osoby jako účastníka řízení, musí správní orgán učinit předmětem dokazování či právního posouzení. Právě proto, že v praktickém životě může vzniknout řada nejasností obdobných těm, které byly výše uvedeny, či množství protichůdných výkladů téže právní normy, by případný
taxativní
(ale stejně tak i jen demonstrativní) výčet skutečností, které mohou založit pochybnosti na straně potenciálního účastníka řízení či správního orgánu, byl pro správní řízení svazující, a proto neúčelný.
Nejvyšší správní soud se shoduje s názorem stěžovatele, že dostatečným projevem pochybností nemůže být bez dalšího jen podnět či výzva osoby, která se za účastníka řízení z určitých důvodů považuje a žádá, aby s ní správní orgán tomu odpovídajícím způsobem jednal. Pochybnosti především nemohou být dány tam, kde je otázka účastenství určité osoby řešena
expressis verbis
přímo v zákonném ustanovení, a není proto třeba provádět jakékoli právní hodnocení věci nad rámec prosté aplikace normy. V případě opačném a dále vždy, kdy je pro vyhodnocení předmětné otázky nutno provést jakékoli skutkové šetření, jde již o odstraňování nejistoty, pokud jde o okruh účastníků řízení, a nutně zde tedy v tomto směru existují pochybnosti. Vzhledem k výše popsanému zásadnímu významu určení okruhu účastníků správního řízení pro zákonnost jeho dalšího průběhu je však nutno případy, kdy usnesení vydáváno nebude, vážit s maximální obezřetností a spíše zdrženlivě; ve sporných případech je lépe postupovat cestou poskytnutí větší ochrany potenciálních práv osoby, která se účastenství domáhá, tedy vydat usnesení.
Žalobce dal v projednávané věci stavebnímu úřadu najevo, že se považuje za účastníka stavebního řízení s ohledem na svůj nájemní vztah ke stavbě potenciálně dotčené stavebním záměrem. Výslovně přitom uvedl, že není nájemcem bytu či nebytového prostoru, ale nájemcem celé budovy s tím, že exkluse nájemců z účastenství na stavebním řízení uvedená v § 59 odst. 4 stavebního zákona na tento případ nedopadá. Uvedl, že za této situace je jeho právo nájemce
"jiným právem"
ve smyslu ustanovení § 59 odst. 1 písm. b) a § 139 odst. 1 písm. f) stavebního zákona. Výraz
"jiné právo"
je nepochybně neurčitým právním pojmem, který musí být správním orgánem (zde stavebním úřadem) ve vztahu k projednávané věci vyložen, a nelze proto ustat na závěru o vyloučení účastenství žalobce z důvodů vyplývajících z § 59 odst. 4 stavebního zákona (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2007, čj. 3 As 74/2006-61, publikovaný pod č. 1236/2007 Sb. NSS).
*) S účinností od 1. 1. 2007 nahrazen zákonem č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon).