9 As 61/2007 - 52

Stavební řízení: přípustná míra zásahu; míra přiměřená poměrům

§  ×
AA  
Sdílení poznámky:
Obsah Typ obsahu
Předpisy ČR (4)
Judikatura (1)
Ej 223/2008
Stavební řízení: přípustná míra zásahu; míra přiměřená poměrům
k § 137 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)*)
k § 8 vyhlášky č. 83/1976 Sb., o obecných technických požadavcích na výstavbu**)
I. Pro vyslovení závěru, že stavební úřad překročil svou pravomoc, a nebyl tedy kompetentní námitky vznesené ve stavebním řízení (§ 137 stavebního zákona z roku 1976) promítnout do podmínek výroku dodatečného povolení stavby, je nutno posoudit povahu námitek vznesených ve stavebním řízení, zejména jejich způsobilost vyvolat zásah do práv jednotlivých účastníků stavebního řízení.
II. Jako rozhodné kritérium pro určení míry a intenzity potenciálního či alespoň tvrzeného zásahu je tzv.
"přípustná míra"
podle stavebně technických předpisů (§ 8 vyhlášky č. 83/1976 Sb., o obecných technických požadavcích na výstavbu), kterou je třeba v případě občanskoprávních námitek vznesených ve stavebním řízení rozumět i
"míru přiměřenou poměrům"
v intencích § 127 odst. 1 občanského zákoníku. Překračuje-li tvrzený zásah míru přiměřenou poměrům, překračuje vždy zároveň i přípustnou míru.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 4. 2008, čj. 9 As 61/2007-52)
Prejudikatura:
srov. nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 103/99 (č. 121/2000 Sb. ÚS), č. C 794 Souboru rozhodnutí Nejvyššího soudu.
Věc:
Blažena B. proti Městskému úřadu Štramberk o výkon rozhodnutí, o kasační stížnosti žalobkyně.
Rozhodnutím Městského úřadu Štramberk, oddělení stavebního úřadu, silničního hospodářství a dopravy, životního prostředí (dále jen "stavební úřad"), ze dne 31. 7. 1996 byla manželům Heleně a Ivanu G. dodatečně povolena stavba příjezdové komunikace a chodníku na pozemku v katastrálním území Ž., kdy pro realizaci a užívání stavby stavební úřad ve výroku rozhodnutí stanovil jako podmínku č. 4: "
Vlastníci RD č. p. 110 nebudou s vozidly parkovat v prostoru bezprostředně podél RD č. p. 129, nebudou provádět v uvedeném prostoru žádné opravy aut (opravy karosérií, nástřiky, apod.) ani pro svou potřebu ani jiných osob.
"
Dne 27. 9. 2005 stavební úřad vydal rozhodnutí, jímž bylo upuštěno od výkonu rozhodnutí ze dne 31. 7. 1996 co do jeho podmínky č. 4. Žalobkyně proti němu podala námitky, jimž žalovaný rozhodnutím ze dne 24. 2. 2006 nevyhověl.
Proti posledně uvedenému rozhodnutí podala žalobkyně ke Krajskému soudu v Ostravě žalobu, kterou soud rozsudkem ze dne 11. 5. 2007 zamítl. Krajský soud dospěl k závěru, že podmínka spočívající v zákazu parkování a v zákazu některých prací na komunikaci či chodníku, na jehož stavbu bylo vydáno uvedené stavební povolení, zcela zjevně nemá svůj původ v obecných technických požadavcích na výstavbu, ani se netýká požadavků stanovených dotčenými orgány státní správy na vyloučení nebo omezení negativních účinků stavby na životní prostředí, a nemá oporu ve stavebním zákoně ani v jiných předpisech nebo technických normách. Stanovením takové podmínky do výroku rozhodnutí o dodatečném povolení stavby stavební úřad překročil mu svěřenou pravomoc zákony České republiky, a jedná se proto o "podmínku nulitní", byť se po formální stránce stala součástí výroku předmětného rozhodnutí. Krajský soud tak přisvědčil postupu stavebního úřadu, který za situace, kdy měla být vykonána nulitní podmínka, shledal výkon rozhodnutí nepřípustným, a z tohoto důvodu od něj ve smyslu § 75 odst. 2 písm. d) zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění platném v posuzovaném období (dále jen "správní řád z roku 1967"), upustil.
Žalobkyně (stěžovatelka) tento rozsudek napadla kasační stížností, v níž namítla jeho nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky. Stěžovatelka se nemůže ztotožnit s názorem krajského soudu ohledně nulity podmínek, které byly pro realizaci a užívání předmětné stavby zahrnuty do výroku rozhodnutí o dodatečném povolení stavby pod bodem č. 4, a nesouhlasí s tím, že by jejich stanovením stavební úřad překročil svou pravomoc. Pokud řádně probíhalo kolaudační řízení a uvedené podmínky byly nedílnou součástí rozhodnutí o dodatečném povolení stavby v jeho výrokové části, pak jsou i vykonatelné. Stavební úřad podle ní vycházel z konkrétní situace a přihlédl "
zejména k příslušným ustanovením stavebního zákona, stavebního řádu, následně i ke stavebně technickým požadavkům na stavbu a v souladu s tímto ve věci rozhodl. Pokud by stěžovatelka přijala závěr, že se jedná o podmínky nulitní, pak od počátku toto řízení bylo v rozporu se zákonem
". Závěrem svého podání stěžovatelka uvedla, že
"účastníci řízení jsou vázáni pravomocnými rozhodnutími jakýchkoliv orgánů a nelze následně po uplynutí času v případě neplnění jakýchkoliv právních rozhodnutí posléze tato rozhodnutí vykládat, že jakákoliv část předmětného rozhodnutí je nulitní, a proto se nebude vést výkon rozhodnutí
".
Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
V daném případě byla klíčovou právní otázkou otázka, zda stavební úřad stanovením napadené podmínky spočívající v zákazu parkování "
v prostoru bezprostředně podél RD č. p. 129, tj. rodinného domu stěžovatelky, a provádění některých činností (opravy aut, karosérií, nástřiky apod.)
", zahrnuté ve výroku rozhodnutí o dodatečném povolení stavby ze dne 31. 7. 1996 pod č. 4, překročil svou pravomoc, či nikoli, a zda ji lze z tohoto důvodu shledat nulitní (pro úplnost soud dodává, že mezi dalšími podmínkami pro realizaci a užívání předmětné stavby, které stavební úřad tímto rozhodnutím stanovil, byla např. i podmínka, že stavba bude sloužit jen pro průjezd vlastníků RD č. p. 110, že ji vlastník v zimním období bude zprůjezdňovat odklizením sněhu ve směru k pozemku č. 443, tj. k pozemku vlastníka komunikace, a ne směrem k RD č. p. 129).
V odůvodnění rozhodnutí krajský soud pouze stručně shrnul základní skutkové okolnosti případu a poté s odkazem na § 88 odst. 1 písm. b) ve spojení s § 66 stavebního zákona konstatoval, že stavební úřad překročil svou pravomoc svěřenou mu zákony České republiky tím, že do rozhodnutí o dodatečném povolení stavby pojal podmínky spočívající v zákazu parkování a zákazu některých prací na komunikaci či chodníku, neboť takové podmínky podle jeho názoru "
zcela zjevně nemají svůj původ v technickém stavu komunikace či chodníku, v technických normách, ve vlivu stavby samotné na životní prostředí, apod.
". Takto stanovené podmínky proto krajský soud následně kvalifikoval jako nulitní a postup stavebního úřadu, jenž nejprve uvedené podmínky do rozhodnutí o dodatečném povolení stavby sám zakotvil, aby později (rozhodnutím ze dne 27. 9. 2005) shledal výkon tohoto rozhodnutí ve smyslu § 75 odst. 2 písm. d) správního řádu z roku 1967 nepřípustným, posoudil jako souladný se zákonem (pozn.: v souladu se zněním přechodných a závěrečných ustanovení zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů, zakotvených v § 179 odst. 2, byl v tomto řízení aplikován správní řád z roku 1967).
Opřel-li krajský soud svůj závěr o překročení pravomoci stavebního úřadu a z toho vyplývající nulitu podmínek začleněných do stavebního povolení pouze o citaci § 66 a § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona, pak dle názoru Nejvyššího správního soudu pominul širokou oblast tzv. občanskoprávních námitek, které lze v rámci stavebního řízení v souladu s § 137 stavebního zákona uplatnit, a jeho rozhodnutí je proto nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.
Pro vyslovení výše uvedeného závěru vycházel Nejvyšší správní soud z následujících úvah:
Podle § 137 stavebního zákona, ve znění účinném pro období roku 1996, stavební úřady, provádějící řízení podle tohoto zákona, se pokusí vždy též o dosažení dohody účastníků u těch námitek, které vyplývají z vlastnických nebo jiných práv k pozemkům a stavbám, ale překračují rozsah pravomoci stavebního úřadu nebo spolupůsobících orgánů státní správy. Nedojde-li mezi účastníky řízení k dohodě o námitce, která, kdyby se zjistilo její oprávnění, by znemožnila uskutečnit požadované opatření nebo by umožnila jeho uskutečnění jen v podstatně jiné míře či formě, odkáže stavební úřad navrhovatele nebo jiného účastníka podle povahy námitky na soud, na hospodářskou arbitráž nebo na jiný příslušný orgán a řízení přeruší. Stavební úřad stanoví lhůtu, ve které musí být předložen důkaz, že u soudu nebo u hospodářské arbitráže, popřípadě jiného příslušného orgánu, byl podán návrh na rozhodnutí ve sporné věci. Nebude-li návrh ve stanovené lhůtě podán, může si stavební úřad učinit úsudek o námitce sám a rozhodnout ve věci.
Způsob řešení sousedských sporů při povolování staveb (a tedy i
kompetence
stavebních úřadů k projednávání občanskoprávních námitek) je v praxi z důvodu nejasnosti právní úpravy a nejednotnosti jejího výkladu značně problematický. Jakkoliv je hranice mezi pravomocí stavebního úřadu a soudu rozhodovat o občanskoprávních a jiných námitkách účastníků řízení často obtížně vymezitelná, a v některých případech se tyto pravomoci mohou v rámci § 137 stavebního zákona i překrývat, případně jít paralelně vedle sebe, nelze tuto oblast při posuzování dané otázky bez dalšího pominout.
S ohledem na strukturovanost § 137 stavebního zákona a složitost jeho aplikace v praxi Nejvyšší správní soud přistoupil na tomto místě ke grafickému znázornění modelové úvahy stavebního úřadu, jež je nutná pro interpretaci tohoto ustanovení a měla by vždy jeho vlastní aplikaci v každém posuzovaném případě předcházet:



Lze konstatovat, že za "klasické" občanskoprávní námitky se obecně považují námitky zpochybňující vlastnické právo nebo jeho rozsah, typicky např. pokud se týkají sporu o hranice pozemku (tento spor nastal i v posuzovaném případě, kdy v rámci řízení o dodatečném povolení stavby byla řešena otázka hranic sousedících pozemků, kterou se jako otázkou týkající se přímo vlastnických práv zabýval Okresní soud v Novém Jičíně, a za účelem vyřešení této otázky bylo řízení o dodatečném povolení stavby přerušeno, na základě výsledků tohoto řízení pak stavební úřad učinil závěr, že předmětná stavba je od sporné hranice obou pozemků dostatečně vzdálena). Avšak i v případě námitek, které svým charakterem pravomoc stavebního úřadu překračují, nelze vzhledem k zákonné dikci § 137 odst. 1 stavebního zákona pouze bez dalšího konstatovat, že pravomoc stavebního úřadu zde vůbec není dána. Jinými slovy tyto námitky svým charakterem pravomoc stavebního úřadu zcela doslova vzato jen "přesahují", tzn. že pravomoc stavebního úřadu zabývat se jimi dána sice
a priori
je, a vyplývá přímo ze zákona, ale není-li zde vůle účastníků řízení k dohodě, pak pravomoc autoritativně o námitkách tohoto typu rozhodnout patří soudu (a to pouze tehdy, využijí-li účastníci této možnosti a návrh k civilnímu soudu ve lhůtě stavebním úřadem jim k tomu určené sami podají). Neučiní-li tak, pak se pravomoc opět "vrací" stavebnímu úřadu, a to již v plné míře, tzn. že stavební úřad je již oprávněn o těchto námitkách sám rozhodnout.
Tento souběh pravomocí, resp. jejich "přelévání", či dalo by se také říci jistá elasticita, je vysvětlitelná tím, že účelem stavebního řízení je dospět vždy co nejhospodárnější a nejrychlejší cestou k vyřešení všech námitek a sporů, a tím i k efektivitě tohoto řízení.
Dalším okruhem námitek jsou pak námitky, které svým charakterem rozsah pravomoci stavebního úřadu nikterak nepřekračují, a stavební úřad je tak příslušný o nich rozhodnout buď sám, nebo v součinnosti s dotčenými orgány státní správy, od nichž si dle typu konkrétní námitky vyžádá stanovisko. Nejčastěji jde o námitky proti předpokládanému zastínění sousedních pozemků či stávajících staveb stavbou budoucí, námitky proti hlučnosti či prašnosti způsobené jejím provozem apod. Oporu pro řešení těchto problematických otázek lze najít v prováděcích předpisech, v posuzovaném období konkrétně ve vyhlášce Federálního ministerstva pro technický a investiční rozvoj č. 83/1976 Sb., o obecných technických požadavcích na výstavbu, platné a účinné do 1. 7. 1998, ve spojení s § 143 odst. 1 písm. k) stavebního zákona. Podle § 8 odst. 2 vyhlášky o obecných technických požadavcích na výstavbu "
negativní účinky a vlivy staveb a jejich zařízení, zejména škodlivé exhalace, hluk, teplo, otřesy, vibrace, prach, zápach, znečišťování vod, oslňování a zastínění nesmí zhoršovat životní prostředí ve stavbách a v okolí jejich dosahu nad přípustnou míru. Splnění těchto požadavků se prokazuje výsledky měření
" (dále jen "
imise
"). Jako rozhodné kritérium pro určení intenzity těchto účinků na okolí je zde tzv. "přípustná míra", kterou, jak vyplývá z judikatury zejména Nejvyššího soudu, je třeba rozumět míru přípustnou podle právních předpisů, ovšem včetně § 127 odst. 1 občanského zákoníku (např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 22. 10. 2001, sp. zn. 22 Cdo 2929/99, publikované pod č. C 794 Souboru rozhodnutí Nejvyššího soudu vydávaného nakladatelstvím C. H. Beck, sv. 11*)).
Ve smyslu výše uvedeného ustanovení občanského zákoníku se vlastník věci musí zdržet všeho, čím by nad míru přiměřenou poměrům obtěžoval jiného nebo čím by vážně ohrožoval výkon jeho práv. Proto zejména nesmí ohrozit sousedovu stavbu nebo pozemek úpravami pozemku nebo úpravami stavby na něm zřízené bez toho, že by učinil dostatečné opatření na upevnění stavby nebo pozemku, nesmí nad míru přiměřenou poměrům obtěžovat sousedy hlukem, prachem, popílkem, kouřem, plyny, parami, pachy, pevnými a tekutými odpady, světlem, stíněním a vibracemi, nesmí nechat chovaná zvířata vnikat na sousedící pozemek a nešetrně, popřípadě v nevhodné roční době odstraňovat ze své půdy kořeny stromu nebo odstraňovat větve stromu přesahující na jeho pozemek.
Z judikatury Nejvyššího soudu, kterou lze vzhledem k jejímu rozsahu považovat za ustálenou a setrvalou, jednoznačně vyplývá, že v řízení podle stavebního zákona lze uplatnit všechny námitky vycházející z vlastnických práv k pozemkům a stavbám, tedy i námitky obsahově odpovídající § 127 odst. 1 občanského zákoníku (např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 13. 12. 1999, sp. zn. 2 Cdon 1889/97, publikovaný v ASPI, dále rozsudek z 5. 9. 2000, sp. zn. 22 Cdo 1150/99, uveřejněný v časopise Právní rozhledy č. 1/2001, popř. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 22. 10. 2001, sp. zn. 22 Cdo 2929/99, publikované pod č. C 794 Souboru rozhodnutí Nejvyššího soudu vydávaného nakladatelstvím C. H. Beck, sv. 11, a věcně související R 3/1988 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek týkající se způsobu ochrany před imisemi nejrůznějšího druhu - např. i vnikání koček či jiných zvířat na sousední pozemky "v civilní větvi" v rámci občanského soudního řízení).
Kritériem pro posouzení přípustné míry ve výše nastíněné oblasti je pak v souladu s dikcí občanského zákoníku a v jeho intencích "míra přiměřená poměrům". Toto kritérium již na rozdíl od "přípustné míry" dle vyhlášky o obecných technických požadavcích na výstavbu nelze přímo opřít o žádnou technickou normu, jde tedy vlastně o neurčitý právní pojem, což v případě námitek vznesených ve stavebním řízení
de facto
znamená nutnost posuzování námitek tohoto typu vždy
ad hoc
, případ od případu, v rámci správního uvážení stavebního úřadu. Dle výše uvedené judikatury Nejvyššího soudu totiž platí, že "
překračují-li
imise
míru přiměřenou poměrům, překračují vždy zároveň i přípustnou míru
". Při řešení dané problematiky v této souvislosti se pak v pozdější judikatuře uvedeného soudu i v odborné literatuře opakovaně objevil názor, že o námitce budoucích, očekávaných imisí stavební úřad rozhodnout musí a civilnímu soudu přísluší rozhodovat o nich teprve tehdy, pokud již nastaly (a tedy existují a trvají). Tento názor sdílí i Nejvyšší správní soud, neboť vyplývá z logiky věci a je založen na nevysloveném předpokladu, že není možno ochranu před takovými zásahy odepřít, existují-li, a z tohoto hlediska by bylo kontraproduktivní, jestliže by této ochraně před narušením pokojného stavu (ochrana soukromoprávními prostředky) nepředcházela ochrana preventivní (tj. již ve fázi jejich potenciální hrozby ve stavebním řízení, tzn. ochrana veřejnoprávní povahy). V těchto případech pak pravomoc k posouzení občanskoprávních námitek přísluší stavebnímu úřadu.
Ve světle shora uvedených úvah pak Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že pro vyslovení tak kategorického soudu, že stavební úřad vůbec nebyl kompetentní námitky stěžovatelkou vznesené ve stavebním řízení promítnout do podmínek výroku dodatečného povolení stavby, zcela chybí úvaha o povaze původně vznesených námitek stěžovatelky a míře a intenzitě potenciálního, či alespoň tvrzeného zásahu do jejích práv v rámci sousedských vztahů, a tím i jejich případného přiřazení do výše uvedených kategorií. Není patrné, proti jakým hrozícím "imisím" v rámci stavebního řízení stěžovatelka brojila, ani v jakých právech se cítila zkrácena, pokud by tyto "
imise
" reálně nastaly, a není zřejmé ani to, zda se účastníci stavebního řízení na podmínkách zanesených do dodatečného povolení stavby dohodli, či nikoliv, avšak pouze na základě těchto úvah mohl být případně učiněn závěr, že stavební úřad nebyl vůbec oprávněn se námitkami vznesenými ve stavebním řízení zabývat a promítnout je relevantním způsobem do svého rozhodnutí. Pro úplnost je nutno dodat, že to, jak původní námitky stěžovatelky zněly (s výjimkou těch, které zpochybňovaly hranice pozemků) a proti jakému narušování jejích práv byly namířeny, není z obsahu správního spisu zřejmé, stejně tak, jako není zřejmý žádný závěr vyplývající z bližší úvahy o těchto námitkách ani z rozhodnutí stavebního úřadu. Nelze tedy vůbec dovodit, z jakých důvodů stavební úřad napadené podmínky do rozhodnutí o dodatečném povolení stavby zakotvil, což však samo o sobě nemusí nutně vést k závěru, že stavební úřad v posuzovaném případě překročil pravomoc svěřenou mu zákony České republiky.
S ohledem na výše uvedené lze uzavřít, že odůvodnění napadeného rozhodnutí neposkytuje skutkovou ani právní oporu výroku rozhodnutí a není z něho zřejmé, jakými úvahami se orgán veřejné moci (v tomto případě orgán aplikující právo) při rozhodování řídil. Rozhodnutí - tedy výrok i jeho odůvodnění - však musí být jasné a přesvědčivé, jak to ostatně vyjádřil i Ústavní soud ve svém nálezu sp. zn. III. ÚS 103/99*), v němž uvedl, že i z hlediska čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod je "
požadavek řádného a vyčerpávajícího zdůvodnění rozhodnutí orgánů veřejné moci jednou ze základních podmínek ústavně souladného rozhodnutí
".
*) S účinností od 1. 1. 2007 nahrazen zákonem č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon).
**) S účinností od 1. 7. 1998 nahrazena vyhláškou č. 137/1998 Sb., o obecných technických požadavcích na výstavbu.
*) Dostupné na www.nsoud.cz.
*) Publikovaný pod č. 121/2000 Sb. ÚS.