2 As 56/2007 - 71

Správní řízení: rozsah odvolacího přezkumu

§  ×
AA  
Sdílení poznámky:
Obsah Typ obsahu
Předpisy ČR (2)
Ej 146/2008
Správní řízení: rozsah odvolacího přezkumu
Správní řád z roku 2004 zvýšil odpovědnost účastníka řízení za rozsah odvolacího přezkumu, neboť jeho dispozici svěřil, v jakém rozsahu a z jakých hledisek má být prvostupňové rozhodnutí přezkoumáváno (§ 82 odst. 2). Pozornost, kterou je odvolací orgán povinen nad rámec uplatněných odvolacích námitek věnovat základním zásadám správního řízení, je limitována skutečnostmi, které jsou ze spisu zjevné. Nelze proto vytýkat odvolacímu orgánu, že sám nezjistil, že v řízení před správním orgánem I. stupně nebyly účastníkovi řízení řádně doručovány písemnosti (včetně rozhodnutí), pokud na tuto skutečnost odvolatel ve včas podaném odvolání obsahujícím základní specifikaci a obsah tohoto rozhodnutí nijak neupozornil a ze spisu to jinak nebylo možno seznat.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 2. 2008, čj. 2 As 56/2007-71)
Věc:
Ing. Bohdan H. proti Krajskému úřadu Plzeňského kraje o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobce.
Rozhodnutím stavebního odboru Městského úřadu ve Kdyni ze dne 8. 2. 2006 byla žalobci uložena pokuta podle § 105 odst. 3 písm. d) zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), a podle § 79 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích (dále jen "přestupkový zákon"), ve výši 45 000 Kč za neodstranění stavby "soukromé tělocvičny".
Dne 28. 2. 2006 bylo městskému úřadu doručeno odvolání žalobce datované dnem 24. 2. 2006, v němž je pouze uvedeno, že se žalobce odvolává proti rozhodnutí
"ve věci uložení pokuty ve výši 45 000 Kč a nákladům řízení ve výši 1000 Kč"
. Dále je uvedeno, že zdůvodnění následuje do 60 dnů. O podaném odvolání rozhodl žalovaný rozhodnutím ze dne 24. 4. 2006, jímž rozhodnutí městského úřadu potvrdil a odvolání zamítl. Doplnění odvolání bylo doručeno městskému úřadu dne 28. 4. 2006 a postoupeno žalovanému dne 4. 5. 2006. Žalovaný tak rozhodl dříve, než bylo doručeno kterémukoliv ze správních úřadů doplnění odvolání. Žalovaný ve svém rozhodnutí zejména uvedl, že v předchozím stavebním řízení si odvolatel písemnosti doručované na adresu trvalého pobytu v Praze nevyzvedával, a proto mu bylo doručováno na adresu pro doručování, kterou takto sám sdělil a v předchozím řízení na ní písemnosti přijímal. S ohledem na nedostatek odvolacích důvodů posoudil žalovaný průběh stavebního řízení a neshledal v něm závady, pro které by je měl zrušit.
Žalobu, jíž žalobce napadl rozhodnutí žalovaného, Krajský soud v Plzni zamítl. V odůvodnění především uvedl, že neshledal v postupu a rozhodnutí žalovaného pochybení, neboť nedostatek doručení rozhodnutí stavebního úřadu nebyl namítán v podaném odvolání a ani v žalobě nebyla tvrzena posléze namítaná pochybnost o podpisu na doručenkách a na dodejce. Soud nezohlednil ani tvrzení o nemožnosti řádného odvolání pro neznalost obsahu rozhodnutí, do něhož mohl nahlédnout u správního orgánu. Žalobce tak neunesl důkazní břemeno a ani soudem v postupu žalovaného nebyly zjištěny žádné skutečnosti, které by mohly vést ke zrušení rozhodnutí.
V kasační stížnosti proti tomuto rozsudku žalobce (stěžovatel) zejména namítal, že mu nebylo doručeno oznámení o zahájení řízení ani žádná jiná písemnost, a to ani rozhodnutí ze dne 8. 2. 2006. Písemnosti přebíral jeho otec, který také podepisoval jejich převzetí. Takové doručení, s ohledem na charakter doručovaných písemností, je v rozporu s § 19 a § 20 správního řádu. Stěžovatel otce k takovým úkonům nikdy nezmocnil, proto nemohly nastat účinky doručení. V žalobě stěžovatel uvedl, že se o vydání správního rozhodnutí dozvěděl zcela náhodně v souvislosti s vyřizováním jiné záležitosti; proto mohl podat pouze stručné odvolání. Žalovaný se zabýval pouze adresou, na kterou byly písemnosti zasílány, a ne už tím, kým byly převzaty. Takové porušení procesních ustanovení považoval stěžovatel za natolik závažné, že vedlo k nesprávnému rozhodnutí ve věci samé. V žádném stadiu správního řízení totiž neměl možnost se k věci vyjádřit a uplatnit své námitky.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti označil napadený rozsudek krajského soudu za správný. Odvolání obsahovalo pouze jednu námitku, a to, že písemnosti žalobci nebyly řádně doručeny. Ze spisu však vyplýval opak. Stejně tak v žalobě stěžovatel neuplatnil žádné další tvrzení, až v jejím doplnění zástupcem je poprvé namítán nedostatek pravosti podpisů na doručenkách obsažených ve správním spise. Podle názoru žalovaného krajský soud nemohl připustit rozšíření žaloby po uplynutí žalobní lhůty. Pokud stěžovateli nebylo skutečně rozhodnutí doručeno, měl možnost nahlédnout do spisu nebo požádat o informaci o řízení, což nikdy neučinil, byť si v odvolání vyhradil lhůtu 60 dnů k jeho doplnění, kterou však nedodržel.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z odůvodnění:
Řízení o přestupku bylo zahájeno v roce 2006, tedy za účinnosti stavebního zákona č. 50/1976 Sb. Pro řízení podle tohoto zákona platil správní řád (§ 140), u přestupků s výjimkou ustanovení ve stavebním zákoně uvedených (§ 105 odst. 5). Doručování upravuje § 19 a násl. správního řádu. Účastníkovi řízení je třeba doručit oznámení o zahájení správního řízení zahajovaného z moci úřední (§ 46), aniž je povinnost doručit do vlastních rukou. Pokud jde o předvolání k jednání (§ 59) a rozhodnutí (§ 72 odst. 1), do vlastních rukou být doručena musí (§ 19 odst. 4). Fyzické osobě se doručuje na adresu pro doručování, na adresu jejího trvalého pobytu, na její elektronickou adresu, případně kdekoliv bude zastižena (§ 20 odst. 1). Písemnost určenou do vlastních rukou však lze doručit pouze adresátovi, nebo tomu, koho adresát k převzetí písemnosti zmocnil ověřenou písemnou plnou mocí (§ 20 odst. 2). Pouze písemnost, kterou není třeba doručit do vlastních rukou, lze podle odst. 3 téhož ustanovení předat jiné vhodné osobě bydlící v témže místě, souhlasící s předáním adresátovi. V daném případě se jednalo o písemnosti, které bylo ze zákona třeba doručit do vlastních rukou adresáta (zahájení řízení spojené s předvoláním k jednání a rozhodnutí). Lze přisvědčit žalovanému v tom, že pokud z jiného řízení bylo známo, že na adrese trvalého pobytu se adresát nezdržuje (to ostatně stěžovatel ani nevyvrací a nevytýká, že mu nebylo doručováno na pražskou adresu), a naopak mu bylo možno doručovat na adresu, kterou v jiném řízení označil za adresu pro doručování a zásilky na ní přebíral, nepochybil správní orgán tím, že na tuto adresu doručoval i v tomto řízení. Ostatně také rozhodnutí žalovaného na ni bylo řádně doručeno - z tohoto hlediska bylo nadbytečné hodnocení náležitostí dodejky krajským soudem, neboť žalobou nebylo vytýkáno, že by žalobci nebylo řádně doručeno odvolací rozhodnutí, naopak v ní bylo konstatováno doručení odvolacího rozhodnutí včetně data.
Nedoručení předvolání k jednání do vlastních rukou stěžovatele by jistě bylo porušením zákona, stejně tak jako nedoručení správního rozhodnutí I. stupně a je nerozhodné, že správní orgán tuto skutečnost z doručenek zjistit nemohl. Nepodstatná je i skutečnost, že obě rozhodné písemnosti (předvolání k jednání a rozhodnutí I. stupně) zřejmě převzal stěžovatelův otec sdílející s ním stejnou adresu. Stěžovatel neuvedl, jakým konkrétním způsobem zjistil existenci rozhodnutí a jeho podstatný obsah. Jeho vyjádření, že to bylo v souvislosti s jiným řízením, je značně neurčité - ani to však nezhojilo skutečnost, že v souladu se zákonem písemnosti doručeny nebyly. Existenci tohoto rozhodnutí však stěžovatel zjevně v odvolací lhůtě seznal, neboť v odvolání přesně označil jak číslo jednací daného rozhodnutí, tak i výši pokuty a nákladů řízení a v zákonné lhůtě se proti němu odvolal. V tomto odvolání mohl namítat zejména nedostatek doručení písemností a porušení svých procesních práv nemožností se aktivně na řízení účastnit, neboť to mu muselo být zcela jasné i bez bližší znalosti obsahu rozhodnutí. To však neučinil. Pokud žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti konstatuje určitý konkrétní obsah odvolání, zjevně zaměnil odvolání s jeho doplněním, které mu však bylo doručeno, jak výše uvedeno, až poté, kdy bylo o odvolání rozhodnuto. Lze připustit, že pokud stěžovatel skutečně neměl k dispozici text rozhodnutí, neměl možnost v plné míře uplatnit námitky věcné. Znalost důvodů správního orgánu pro vydání rozhodnutí jistě je podkladem pro úvahu, zda adresát rozhodnutí toto akceptuje, či zda se rozhodne podat odvolání a z jakých důvodů. Není to však nezbytným předpokladem pro podání odvolání, neboť správní řád předpokládá i možnost podání odvolání před oznámením rozhodnutí (§ 83 odst. 1 správního řádu), byť toto ustanovení bude přicházet v úvahu zpravidla tam, kde je účastník s vydáním rozhodnutí již obeznámen jinak. Stěžovateli však nepochybně nic nebránilo v uplatnění námitek proti výše uvedenému postupu správního orgánu a proti porušení jeho procesních práv, neboť to vše mu bylo dostatečně známo. Odvolání však bylo, s výjimkou specifikace napadeného rozhodnutí a jeho výroků, zcela bez obsahu a správní orgán nebyl povinen akceptovat odvolatelem vyhrazenou lhůtu 60 dnů k doplnění odvolání. Je proto zcela irelevantní poukaz na skutečnosti uvedené v doplnění odvolání, které bylo žalovanému doručeno poté, kdy již o odvolání bylo rozhodnuto.
Správní řád předpokládá, že může nastat situace, kdy rozhodnutí není řádně oznámeno. Spojuje s ní delší odvolací lhůtu uvedenou v § 84 odst. 1 - toto ustanovení ovšem pro výluku uvedenou v jeho poslední větě na stěžovatele vztáhnout nelze. Současně však v odst. 2 téhož ustanovení vylučuje, aby se neoznámení rozhodnutí dovolával ten, kdo se s ním prokazatelně seznámil. V tom případě se postupuje, jako by bylo doručeno rozhodnutí s chybějícím poučením podle § 83 odst. 2. V tom případě lze podat odvolání do 15 dnů ode dne oznámení opravného usnesení (zde nepřichází v úvahu), nejpozději však do 90 dnů ode dne oznámení. Tuto lhůtu nelze vykládat jinak, než že v takovém případě lze podat odvolání do 90 dnů ode dne nabytí vědomosti o existenci rozhodnutí. Tato ochrana účastníka však v daném případě rovněž nepřichází v úvahu prostě proto, že stěžovatel podal odvolání v řádné patnáctidenní lhůtě počítané od okamžiku doručení rozhodnutí, ač jemu rozhodnutí do vlastních rukou zákonným způsobem doručeno nebylo.
Odvolání podle § 82 odst. 2 správního řádu musí mít náležitosti uvedené v § 37 odst. 2 a musí obsahovat údaje o tom, proti kterému rozhodnutí směřuje, v jakém rozsahu ho napadá a v čem je spatřován rozpor s právními předpisy nebo nesprávnost rozhodnutí nebo řízení, jež mu předcházelo. Není-li v odvolání uvedeno, v jakém rozsahu odvolatel rozhodnutí napadá, platí, že se domáhá zrušení celého rozhodnutí. Podle § 82 odst. 4 se k novým skutečnostem a návrhům provedení důkazů uvedeným v odvolání nebo v průběhu odvolacího řízení přihlédne jen tehdy, jde-li o takové skutečnosti nebo důkazy, které účastník nemohl uplatnit dříve. Namítá-li účastník, že mu v řízení v prvním stupni nebylo umožněno učinit určitý úkon, musí být tento úkon učiněn spolu s odvoláním. Podle § 89 odst. 2 správního řádu odvolací orgán přezkoumá soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy. Správnost napadeného rozhodnutí přezkoumává jen v rozsahu námitek uvedených v odvolání, jinak jen tehdy, vyžaduje-li to veřejný zájem. V daném případě odvolání obsahovalo minimum ze zákonem předpokládaných náležitostí, neboť v něm byl uveden pouze údaj o napadeném rozhodnutí a o jeho předmětu. Správní orgán v takovém případě měl učinit opatření k odstranění jeho nedostatků postupem podle § 37 odst. 3 správního řádu, a nikoliv sám možné vady vyhledávat. Skutečnost, že nebyl vyzván k odstranění vad odvolání, ovšem stěžovatel žalovanému v žalobě nevytýkal, a proto k ní soud nemohl přihlížet. Přezkoumal-li žalovaný průběh celého řízení a prvoinstančního rozhodnutí, překročil jeho přezkum zákonné meze, ovšem toto jeho konání rozhodně nemělo vliv na zákonnost vydaného rozhodnutí, ani se nemohlo nepříznivě dotknout stěžovatelových práv. Vytýkal-li stěžovatel žalovanému v žalobě, že neodhalil doručení předvolání a rozhodnutí jiné osobě a vycházel z předpokladu správnosti doručenek, lze mu to těžko vytýkat za situace, kdy stěžovatel v odvolání ani nezmínil, že mu tyto písemnosti nebyly doručeny.
Při hodnocení zákonnosti postupu a rozhodnutí žalovaného je třeba vycházet z toho, že správní řád (č. 500/2004 Sb.) přijal jinou konstrukci odvolacího přezkumu, než kterou znal předchozí správní řád (č. 71/1967 Sb.). Zvýšil totiž odpovědnost účastníka řízení za rozsah odvolacího přezkumu, neboť jeho dispozici svěřil, v jakém rozsahu a z jakých hledisek má být prvostupňové rozhodnutí přezkoumáváno - s výjimkou skutečností, které je povinen zkoumat bez ohledu na obsah odvolání. Pozornost, kterou musí odvolací orgán věnovat základním zásadám správního řízení, by v sobě jistě zahrnovala i vyvození důsledků z porušení procesních předpisů, za které je třeba považovat i nedostatek doručení předmětných písemností. Tento přezkum nad rámec odvolacích námitek však předpokládá, že takové vady jsou ze spisu zjevné. Pokud spis obsahoval u těchto písemností doručenky se zákonnými náležitostmi a jejich obsah nebyl odvoláním zpochybněn, nelze žalovanému vytýkat, že neporovnával vzhled podpisů s podpisy stěžovatele obsaženými v jiných jeho spisech.
Ve vztahu ke správnímu řízení lze uzavřít, že v řízení před správním orgánem I. stupně došlo k vadám a k porušení procesních práv stěžovatele jako účastníka řízení. Bylo však na stěžovateli, který byl zjevně seznámen s existencí rozhodnutí a s jeho podstatným obsahem, aby proti tomu brojil odpovídajícím procesním prostředkem - odvoláním, které mělo obsahovat námitky, v jejichž uplatnění mu nic nebránilo. Lze jen zopakovat, že stěžovatel odvolání podal, ovšem neuvedl v něm námitku, že mu předvolání a rozhodnutí nebyla doručena, ač to mu bylo dostatečně známo a nepotřeboval k tomu znát ani bližší obsah rozhodnutí, ani nahlížet do správního spisu. Přitom tato pochybení, stěžovateli zřejmá, nemohla být zřejmá žalovanému z obsahu spisu.
Zpět na text

Související dokumenty